詹成付在《中國社會組織》發(fā)表署名文章：慈善法導(dǎo)讀（十二）——全面把握“法律責(zé)任”的鮮明特點
全面把握“法律責(zé)任”的鮮明特點
詹成付
法律責(zé)任，有廣義和狹義兩種。廣義的法律責(zé)任，是指任何組織和個人都負(fù)有的自覺遵守法律、維護法律尊嚴(yán)的義務(wù)；狹義的法律責(zé)任，是指因違反法律規(guī)定而必須承擔(dān)的法律后果?！吨腥A人民共和國慈善法》（以下簡稱慈善法）更多是從狹義概念上來規(guī)定法律責(zé)任的。2016 年 3 月 16 日，第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的慈善法專設(shè)“法律責(zé)任”一章，并用 12 個條文予以具體規(guī)定。在新修改的慈善法中，涉及第十二章“法律責(zé)任”的文字修改比較多，僅次于第十章“促進措施”。我國最高立法機關(guān)對慈善法中“法律責(zé)任”不斷完善的重視程度，由此可見一斑。
對照新舊兩個法律文本，涉及“法律責(zé)任”的修改內(nèi)容主要體現(xiàn)在以下七個方面：
一是將原法的第九十八條改為新法的第一百零九條，修改為：“慈善組織有下列情形之一的，由縣級以上人民政府民政部門責(zé)令限期改正，予以警告或者責(zé)令限期停止活動，并沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷登記證書并予以公告：
（一）未按照慈善宗旨開展活動的；
（二）私分、挪用、截留或者侵占慈善財產(chǎn)的；
（三）接受附加違反法律法規(guī)或者違背社會公德條件的捐贈，或者對受益人附加違反法律法規(guī)或者違背社會公德的條件的?！?/p>
二是將原法的第九十九條改為新法的第一百一十條，修改為：“慈善組織有下列情形之一的，由縣級以上人民政府民政部門責(zé)令限期改正，予以警告，并沒收違法所得；逾期不改正的， 責(zé)令限期停止活動并進行整改：
（一）違反本法第十四條規(guī)定造成慈善財產(chǎn)損失的；
（二）指定或者變相指定捐贈人、慈善組織管理人員的利害關(guān)系人作為受益人的；
（三）將不得用于投資的財產(chǎn)用于投資的；
（四）擅自改變捐贈財產(chǎn)用途的；
（五）因管理不善造成慈善財產(chǎn)重大損失的；
（六）開展慈善活動的年度支出、管理費用或者募捐成本違反規(guī)定的；
（七）未依法履行信息公開義務(wù)的；
（八）未依法報送年度工作報告、財務(wù)會計報告或者報備募捐方案的；
（九）泄露捐贈人、志愿者、受益人個人隱私以及捐贈人、慈善信托的委托人不同意公開的姓名、名稱、住所、通訊方式等信息的。
慈善組織違反本法規(guī)定泄露國家秘密、商業(yè)秘密的，依照有關(guān)法律的規(guī)定予以處罰。
慈善組織有前兩款規(guī)定的情形，經(jīng)依法處理后一年內(nèi)再出現(xiàn)前款規(guī)定的情形，或者有其他情節(jié)嚴(yán)重情形的，由縣級以上人民政府民政部門吊銷登記證書并予以公告。”
三是將原法的第一百零一條第一款改為新法的第一百一十一條，修改為：“慈善組織開展募捐活動有下列情形之一的，由縣級以上人民政府民政部門予以警告，責(zé)令停止募捐活動；責(zé)令退還違法募集的財產(chǎn)，無法退還的，由民政部門予以收繳，轉(zhuǎn)給其他慈善組織用于慈善目的；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷公開募捐資格證書或者登記證書并予以公告，公開募捐資格證書被吊銷的，五年內(nèi)不得再次申請：
（一）通過虛構(gòu)事實等方式欺騙、誘導(dǎo)募捐對象實施捐贈的；
（二）向單位或者個人攤派或者變相攤派的；
（三）妨礙公共秩序、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或者居民生活的；
（四）與不具有公開募捐資格的組織或者個人合作，違反本法第二十六條規(guī)定的；
（五）通過互聯(lián)網(wǎng)開展公開募捐， 違反本法第二十七條規(guī)定的；
（六）為應(yīng)對重大突發(fā)事件開展公開募捐，不及時分配、使用募得款物的?！?/p>
四是將原法的第一百條改為新法的第一百一十二條，修改為：“慈善組織有本法第一百零九條、第一百一十條、第一百一十一條規(guī)定情形的，由縣級以上人民政府民政部門對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上二十萬元以下罰款，并沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，禁止其一年至五年內(nèi)擔(dān)任慈善組織的管理人員?！?/span>
五是將原法的第一百零七條改為新法的第一百一十三條，修改為：“不具有公開募捐資格的組織或者個人擅自開展公開募捐的，由縣級以上人民政府民政部門予以警告，責(zé)令停止募捐活動；責(zé)令退還違法募集的財產(chǎn)，無法退還的，由民政部門予以收繳，轉(zhuǎn)給慈善組織用于慈善目的；情節(jié)嚴(yán)重的，對有關(guān)組織或者個人處二萬元以上二十萬元以下罰款。
自然人、法人或者非法人組織假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產(chǎn)的，由公安機關(guān)依法查處?！?/p>
六是將原法的第一百零一條第二款改為新法的第一百一十四條，修改為：“互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺違反本法第二十七條規(guī)定的，由省級以上人民政府民政部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由國務(wù)院民政部門取消指定。
未經(jīng)指定的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者擅自提供互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)的，由縣級以上人民政府民政部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由縣級以上人民政府民政部門會同網(wǎng)信、工業(yè)和信息化部門依法進行處理。
廣播、電視、報刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信運營商未依法履行驗證義務(wù)的，由其主管部門責(zé)令限期改正，予以警告；逾期不改正的，予以通報批評?！?/p>
七是將原法的第一百零五條改為新法的第一百一十八條，修改為：“慈善信托的委托人、受托人有下列情形之一的，由縣級以上人民政府民政部門責(zé)令限期改正，予以警告，并沒收違法所得；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上二十萬元以下罰款：
（一）將信托財產(chǎn)及其收益用于非慈善目的的；
（二）指定或者變相指定委托人、受托人及其工作人員的利害關(guān)系人作為受益人的；
（三）未按照規(guī)定將信托事務(wù)處理情況及財務(wù)狀況向民政部門報告的；
（四）違反慈善信托的年度支出或者管理費用標(biāo)準(zhǔn)的；
（五）未依法履行信息公開義務(wù)的?！?/p>
通覽修改后慈善法“法律責(zé)任”的 13 個條文（第一百零九條至第一百二十一條），概括起來說，其鮮明的特點有三個方面：行政責(zé)任是慈善法規(guī)定的最詳細(xì)的法律責(zé)任；慈善組織是慈善法規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任最多的行為主體；民政部門是慈善法規(guī)定的承擔(dān)法律責(zé)任追究職責(zé)最重的機關(guān)。全面把握好上述特點，對于理解“法律責(zé)任”一章的具體條文之所以這樣規(guī)定而不是別樣規(guī)定的道理，以便于在實踐中正確地加以貫徹執(zhí)行，具有十分重要的意義。
第一，行政責(zé)任是慈善法規(guī)定的最詳細(xì)的法律責(zé)任。
法律責(zé)任一般包括民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任等。民事責(zé)任，是指對造成的民事法律后果進行救濟的責(zé)任。行政責(zé)任，是指因?qū)嵤┻`法行為而引起、由行政機關(guān)依法給予制裁、必須承擔(dān)的法律后果，包括行政處罰和行政處分。其中，行政處罰是指由特定的行政機關(guān)對違法的公民、法人、非法人組織所實施的行政制裁；行政處分是行政機關(guān)內(nèi)部上級對有隸屬關(guān)系的下級違反紀(jì)律的行為或者是尚未構(gòu)成犯罪的輕微違法行為給予的紀(jì)律制裁。刑事責(zé)任是指具有刑事責(zé)任能力的人實施了刑事法律所禁止的行為即犯罪行為所必須承擔(dān)的法律義務(wù)。
在慈善法中，法律責(zé)任是全面的， 民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任都有， 但在著墨上有所區(qū)別。比如，慈善法第一百二十一條對需要規(guī)定治安管理處罰的，僅表述為：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予治安管理處罰”；對違反慈善法行為的刑事責(zé)任也僅表述為：“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！笨偟目?， 對需要進行治安管理處罰和需要承擔(dān)刑事責(zé)任的行為，都只是作了銜接性規(guī)定，沒有展開具體文字表述。再比如， “法律責(zé)任”一章中涉及的民事責(zé)任也較少，只有第一百一十九條提到：“慈善服務(wù)過程中，因慈善組織或者志愿者過錯造成受益人、第三人損害的，慈善組織依法承擔(dān)賠償責(zé)任；損害是由志愿者故意或者重大過失造成的，慈善組織可以向其追償。”“志愿者在參與慈善服務(wù)過程中，因慈善組織過錯受到損害的，慈善組織依法承擔(dān)賠償責(zé)任；損害是由不可抗力造成的，慈善組織應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補償。”慈善法把表述法律責(zé)任的大量篇幅留給了對行政責(zé)任的規(guī)定，在 13 個法律責(zé)任條文中，除了第一百一十九條和第一百二十一條外， 其余 11 個條文全是行政責(zé)任的規(guī)定， 可見行政責(zé)任的分量之大、內(nèi)容之詳細(xì)。因此，在學(xué)習(xí)貫徹過程中，建議大家將慈善法與《中華人民共和國行政處罰法》結(jié)合起來學(xué)習(xí)領(lǐng)會，做到融會貫通。
需要提醒的是，慈善法行政責(zé)任的表述和規(guī)定有著鮮明的特點：一是慈善法關(guān)于行政處罰和行政處分的規(guī)定明確具體，既列明了對應(yīng)的違法行為，又明確了行政處罰和行政處分的實施機關(guān)和給予行政處罰、行政處分的行為、種類、幅度等內(nèi)容，具有較強的操作性，讓識字的人一看就明白，不識字的人一聽就懂得，便于社會大眾知法、懂法、守法、依法辦事。二是慈善法對性質(zhì)、情節(jié)、后果等大致相當(dāng)?shù)亩鄠€違法行為，是在一個行政處罰或行政處分條款中分類列項作出規(guī)定的。比如，第一百一十八條關(guān)于慈善信托委托人、受托人違法行為法律責(zé)任的規(guī)定，就是采取這種辦法來進行表述的：“慈善信托的委托人、受托人有下列情形之一的，由縣級以上人民政府民政部門責(zé)令限期改正，予以警告，并沒收違法所得；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上二十萬元以下罰款：（一）將信托財產(chǎn)及其收益用于非慈善目的的；（二）指定或者變相指定委托人、受托人及其工作人員的利害關(guān)系人作為受益人的；（三）未按照規(guī)定將信托事務(wù)處理情況及財務(wù)狀況向民政部門報告的；（四）違反慈善信托的年度支出或者管理費用標(biāo)準(zhǔn)的；（五）未依法履行信息公開義務(wù)的?！?類似的情況在第一百零九條關(guān)于慈善組織未按照慈善宗旨開展活動等違法行為的法律責(zé)任，第一百一十條關(guān)于慈善組織違反慈善財產(chǎn)管理規(guī)定等違法行為的法律責(zé)任，第一百一十一條關(guān)于慈善組織違法開展募捐活動的法律責(zé)任，第一百二十條關(guān)于民政部門和其他有關(guān)部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊行為的法律責(zé)任等，都是按照這樣的辦法安排的。三是行政處罰和行政處分一般是按照責(zé)令限期改正或責(zé)令改正、警告、沒收違法所得、罰款、限期停止活動、吊銷許可證件、限制從業(yè)等順序作出規(guī)定的。其中，責(zé)令限期改正或責(zé)令改正有 8 處（第一百零九條、第一百一十條、第一百一十四條、第一百一十五條、第一百一十八條、第一百二十條）；警告有 7 處（第一百零九條、第一百一十條、第一百一十一條、第一百一十三條、第一百一十四條、第一百一十五條、第一百一十八條）；沒收違法所得有 4 處（第一百零九條、第一百一十條、第一百一十二條、第一百一十八條）；罰款有 3 處（第一百一十二條、第一百一十三條、第一百一十八條）；限期停止活動或責(zé)令停止募捐活動有 5 處（第一百零九條、第一百一十條、第一百一十一條、第一百一十三條、第一百一十五條）；吊銷登記證書、公開募捐資格證書、取消指定有 6 處（第一百零九條、第一百一十條、第一百一十一條、第一百一十四條、第一百一十六條、第一百一十七條）；限制從業(yè)時間有 2 處（第一百一十一條、第一百一十二條）。四是行政處罰既有對慈善組織的行政處罰，也有對相關(guān)責(zé)任人的行政處罰。比如，第一百一十二條規(guī)定，慈善組織有本法第一百零九條、第一百一十條、第一百一十一條規(guī)定情形的，由縣級以上人民政府民政部門對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上二十萬元以下罰款，并沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，禁止其一年至五年內(nèi)擔(dān)任慈善組織的管理人員。還比如，第一百一十三條規(guī)定：不具有公開募捐資格的組織或者個人擅自開展公開募捐的，由縣級以上人民政府民政部門予以警告，責(zé)令停止募捐活動；責(zé)令退還違法募集的財產(chǎn)，無法退還的，由民政部門予以收繳，轉(zhuǎn)給慈善組織用于慈善目的；情節(jié)嚴(yán)重的，對有關(guān)組織或者個人處二萬元以上二十萬元以下罰款。再比如，第一百一十八條規(guī)定：慈善信托的委托人、受托人有下列情形之一的，由縣級以上人民政府民政部門責(zé)令限期改正，予以警告，并沒收違法所得；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上二十萬元以下罰款。實踐證明，雙重處罰有利于法律責(zé)任的落實。
第二，慈善組織是慈善法規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任最多的行為主體。
眾所周知，參與慈善活動的主體很多，因違反法律規(guī)定而承擔(dān)法律責(zé)任的主體也很多。對此，慈善法都給予了關(guān)注和規(guī)定。比如，對自然人、法人或者非法人組織假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產(chǎn)的行為，對互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)平臺違反慈善法第二十七條規(guī)定的行為，對未經(jīng)指定的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者擅自提供互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務(wù)的行為，對廣播、電視、報刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信運營商未依法履行驗證義務(wù)的行為，對慈善服務(wù)過程中發(fā)生的損害是由志愿者故意或者重大過失造成的行為等等，慈善法都明確了承擔(dān)法律責(zé)任的相應(yīng)主體。需要指出的是，慈善法中著墨最多的法律責(zé)任主體是慈善組織，這一格局是由慈善組織在慈善法的架構(gòu)和慈善活動實踐中不可替代的重要地位和作用所決定的。
從慈善法的架構(gòu)看：通讀慈善法， 我們不難發(fā)現(xiàn)這樣一個明確的事實，即慈善法除了第一章總則和第十三章附則外，其余十一章的法律條文主要是用于規(guī)范慈善組織的，或者說主要是圍繞慈善組織來展開的。比如，第二章“慈善組織”共有 13 個條文（從第八條到第二十條），講的是慈善組織從生到死（終止）全過程的一般規(guī)定，全部條文都是圍繞慈善組織來展開的；第三章“慈善募捐”共有 13 個條文（從第二十一條到第三十三條），主要講的是慈善組織的募捐行為。雖然也有條文對廣播、電視、報刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、電信運營商等其他主體進行規(guī)范，但相關(guān)規(guī)定或規(guī)范也是對慈善組織募捐行為這個主角的補充性規(guī)定，是為前者服務(wù)的；第四章“慈善捐贈”共有 10 個條文（從第三十四條到第四十三條）， 雖然也講了捐贈人可以直接向受益人捐贈，但并不是這一章規(guī)范的重點，這一章的重點是規(guī)范捐贈人和慈善組織的關(guān)系；第五章“慈善信托”共有 8 個條文（從第四十四條到第五十一條）， 規(guī)范的是慈善信托委托人、受托人、監(jiān)察人、民政部門等之間的關(guān)系。法定慈善信托的受托人只有 2 個，慈善組織是其一，另一個是信托公司；第六章“慈善財產(chǎn)”共有 10 個條文（從第五十二條到第六十一條），主要規(guī)范的是慈善組織的財產(chǎn)管理使用、保值增值；第七章“慈善服務(wù)”共有 8 個條文（從第六十二條到第六十九條），雖然也講了其他組織以及個人基于慈善目的提供的志愿無償服務(wù)以及其他非營利服務(wù)屬于慈善服務(wù)范疇，但本章的重點是規(guī)范慈善組織與志愿者之間的關(guān)系，聚焦的是慈善組織如何組織開展志愿服務(wù)； 第八章“應(yīng)急慈善”共有 5 個條文（從第七十條到七十四條），規(guī)范的重點是在發(fā)生重大突發(fā)事件時，慈善組織等慈善力量如何在有關(guān)人民政府的協(xié)調(diào)引導(dǎo)下依法開展或者參與慈善活動，提高慈善活動運行和慈善資源使用效率；第十章“信息公開”共有 8 個條文（從第七十五條到第八十二條），其中有 6 個條文是規(guī)范慈善組織信息公開的，另外2 個條文雖然是對政府部門提出的要求（第七十五條、第七十六條），但也是為慈善組織開展信息公開提供服務(wù)的；第十一章“促進措施”共有 20 個條文（從第八十三條到一百零二條），慈善組織是促進措施中受益最多的主體；第十二章“監(jiān)督管理”共有 6 個條文（從第一百零三條到一百零八條），雖然也包含有對個人假借慈善名義進行騙財行為的監(jiān)管，但重點是規(guī)定政府和社會對慈善組織的監(jiān)督管理問題。
從慈善活動實踐看，總結(jié)慈善事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗，人們可以發(fā)現(xiàn)一個帶有規(guī)律性的現(xiàn)象，即一個理想而高效的慈善事業(yè)，離不開慈善活動的 5 類主體的良性互動。這 5 類主體是：慈善組織、捐贈人和志愿者、受益人、政府部門、其他擁有公共資源且參與慈善事業(yè)的組織。只有這 5 類主體良性互動，才能帶來豐富的慈善資源，才能帶來透明便捷的信息與資金渠道，才能帶來規(guī)模適宜的慈善組織，才能帶來嚴(yán)格的監(jiān)管制度和完善的優(yōu)惠政策體系，也才能帶來健康向上的慈善文化。在慈善活動的這 5 類主體中，慈善組織既是重要的主體， 又是聯(lián)系其他 4 類主體的紐帶。捐贈人與慈善組織是捐贈與接受捐贈的關(guān)系； 志愿者與慈善組織是參與志愿服務(wù)與組織志愿服務(wù)的關(guān)系；受益人與慈善組織是被救助與救助的關(guān)系；政府部門與慈善組織是扶持監(jiān)管與接受扶持和接受監(jiān)管的關(guān)系；其他參與機構(gòu)與慈善組織是平等的合作關(guān)系。慈善的組織化， 是現(xiàn)代慈善的顯著特征，是最有效保障捐贈人、受益人和社會公眾利益的基礎(chǔ)，是我國公益慈善事業(yè)邁向更高發(fā)展水平不可缺少、不可逾越的發(fā)展載體。慈善法把慈善組織作為規(guī)范的重點，并同時調(diào)整慈善組織與其他4 類主體的關(guān)系，起到了綱舉目張的作用。
正是按照這樣的道理，慈善法在許多章節(jié)中都賦予了慈善組織許多權(quán)利。按照權(quán)利義務(wù)對等的原則，有多少權(quán)利就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)多少義務(wù)，因此，慈善組織是慈善法規(guī)定的承擔(dān)法律責(zé)任最多的行為主體就不難理解了，既完全符合邏輯，又是實踐中所必須的。
第三，民政部門是慈善法規(guī)定的承擔(dān)法律責(zé)任追究職責(zé)最多的機關(guān)。
在修改后的慈善法中，法律責(zé)任的實施機關(guān)或追究機關(guān)有許多，比如公安、工信、新聞宣傳、財政、稅務(wù)、審計、網(wǎng)信、金融、保密等多個部門，但民政部門是主要的實施機關(guān)或追責(zé)機關(guān)。據(jù)筆者統(tǒng)計，在修改后的慈善法中，“民政部門”出現(xiàn)了 67 次，可以說是名副其實的“高頻詞”。而僅在“法律責(zé)任”這一章中，作為追究法律責(zé)任的機關(guān)，“民政部門”就先后出現(xiàn)了 18 次，可以說是名副其實的追責(zé)機關(guān)。這樣一種格局，從根本上說是法律賦予民政部門在慈善法貫徹實施中的不可替代的重要地位和作用所決定的。慈善法規(guī)定：“國務(wù)院民政部門主管全國慈善工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的慈善工作”（參見第六條）。還規(guī)定：“縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)建立與其他部門之間的慈善信息共享機制。”（第八十四條） 因此，民政部門要敢于擔(dān)當(dāng)、善于擔(dān)當(dāng)，并通過有關(guān)協(xié)調(diào)機制協(xié)同各有關(guān)部門共同擔(dān)當(dāng)，以完成好法律賦予的歷史使命。
（作者系第十四屆全國人大代表、全國人大社會建設(shè)委員會委員，中國社會福利基金會理事長）
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