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落實落細監(jiān)督管理

詹成付

如果把慈善事業(yè)比作一部汽車，那么監(jiān)督管理就像一部汽車的離合和剎車不可或缺。特別是隨著慈善組織日益增多和慈善活動日趨多樣化、復雜化的今天，監(jiān)督管理更加突出地成為慈善活動健康開展、慈善公信力得以提升的重要保障。因此，把監(jiān)督管理的內容安排在第十章（促進措施）之后，并獨立成章（第十一章）有著深刻意義，體現(xiàn)了我國黨和政府長期以來對慈善組織和慈善事業(yè)既大力培育扶持，又加強監(jiān)督管理，兩手抓、兩手都要硬的理念。2023年12月，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過的關于修改慈善法的決定，在監(jiān)督管理這一章的內容總量上依然保持了原法六個法律條文的篇幅，但是在內容上有新的修改，主要是兩方面：

一是將第九十三條改為第一百零四條，修改為：“縣級以上人民政府民政部門對涉嫌違反本法規(guī)定的慈善組織、慈善信托的受托人，有權采取下列措施：

（一）對慈善組織、慈善信托的受托人的住所和慈善活動發(fā)生地進行現(xiàn)場檢查；

（二）要求慈善組織、慈善信托的受托人作出說明，查閱、復制有關資料；

（三）向與慈善活動有關的單位和個人調查與監(jiān)督管理有關的情況；

（四）經(jīng)本級人民政府批準，可以查詢慈善組織的金融賬戶；

（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施。

慈善組織、慈善信托的受托人涉嫌違反本法規(guī)定的，縣級以上人民政府民政部門可以對有關負責人進行約談，要求其說明情況、提出改進措施。

其他慈善活動參與者涉嫌違反本法規(guī)定的，縣級以上人民政府民政部門可以會同有關部門調查和處理?！?/p>

二是將第九十五條改為第一百零六條，修改為：“縣級以上人民政府民政部門應當建立慈善組織及其負責人、慈善信托的受托人信用記錄制度，并向社會公布。

縣級以上人民政府民政部門應當建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機構對慈善組織的內部治理、財務狀況、項目開展情況以及信息公開等進行評估，并向社會公布評估結果?！?/p>

總覽第十一章（監(jiān)督管理）以及其他章節(jié)里有關監(jiān)督管理的規(guī)定，修改后的慈善法進一步完善了集政府部門監(jiān)督管理、慈善行業(yè)組織自律、慈善組織內部監(jiān)督、社會監(jiān)督于一體的監(jiān)督管理體系。第十五次全國民政會議前夕，習近平總書記對民政工作作出了重要指示，強調“各級民政部門要堅持黨的領導、加強黨的建設，深化改革創(chuàng)新，完善政策制度體系、服務保障體系、監(jiān)督管理體系、社會參與體系，著力推進實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略，著力提升社會救助、社會福利、社會事務、社會治理工作水平，積極主動為人民群眾做好事、辦實事、解難事，為以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設、民族復興偉業(yè)作出應有貢獻?！绷暯娇倳浀闹匾甘局杏型晟啤氨O(jiān)督管理體系”的明確要求，而對慈善組織和慈善活動的“監(jiān)督管理”，就是完善整個民政工作和民政事業(yè)監(jiān)督管理體系的重要組成部分。我們要深入學習領會、貫徹落實習近平總書記重要指示精神，把對慈善組織和慈善事業(yè)的監(jiān)督管理落實落細落到位。

落實落細政府及其部門監(jiān)管

政府及有關部門特別是民政部門的監(jiān)督管理，是慈善監(jiān)督管理體系中的中堅力量。為什么要這么說？因為政府是公共權力的擁有者。維護慈善健康秩序、保持慈善領域的“山清水秀”是政府應盡的義務。民政部門既是慈善組織的登記管理機關、慈善信托的備案單位，又是慈善工作的主管部門，民政部門在政府及其有關部門監(jiān)管中沖在前、負主責，理由充分、責任明確、不容推卸。修改后的慈善法第一章（總則）第六條明確規(guī)定：“縣級以上人民政府應當統(tǒng)籌、協(xié)調、督促和指導有關部門在各自職責范圍內做好慈善事業(yè)的扶持發(fā)展和規(guī)范管理工作?！薄皣鴦赵好裾块T主管全國慈善工作，縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區(qū)域內的慈善工作”。依據(jù)這一規(guī)定，慈善法第十一章（監(jiān)督管理）具體規(guī)范了民政部門的職責。具體來說，第一百零三條是關于民政部門對慈善活動進行監(jiān)督、對慈善行業(yè)組織進行指導的規(guī)定；第一百零四條是關于民政部門對涉嫌違反慈善法規(guī)定的慈善組織、慈善信托的受托人有權采取檢查和調查措施的規(guī)定；第一百零五條是關于民政部門在采取檢查和調查時要履行相關程序的規(guī)定；第一百零六條是關于民政部門建立慈善組織及其負責人、慈善信托的受托人信用記錄制度和慈善組織評估制度的規(guī)定；第一百零七條雖然是關于慈善行業(yè)自律的規(guī)定，但也與民政部門有關系，因為第一百零三條規(guī)定對慈善行業(yè)組織進行指導是法律賦予民政部門的責任；第一百零八條雖然是關于社會監(jiān)督的規(guī)定，但也與民政部門有關系，因為民政部門是受理投訴、舉報，并調查處理的部門之一。其實，民政部門所負的監(jiān)管責任遠遠不止第十一章所規(guī)范的內容。筆者在《深學細悟做實修改后的慈善法》一文中（載《中國社會組織》雜志2024年第8期〈4月下〉），粗略梳理慈善法賦予縣級以上民政部門二十六個方面的責任，涉及慈善領域和慈善活動的方方面面，絕大多數(shù)都是監(jiān)督管理責任。所以，我們看民政部門的監(jiān)督管理，不能只把眼睛盯在第十一章的六個法律條文范圍內，而應當從整部法律的規(guī)定來理解和把握，這樣才有利于全面準確地履行好民政部門的監(jiān)管職責。

需要指出的是，政府其他有關部門雖然不是慈善工作的主管部門，也要依照慈善法和其他有關法律法規(guī)，在各自的職責范圍內做好相關工作，加強對慈善活動的監(jiān)督、管理和服務（第六條）。比如，稅務部門有權對慈善組織弄虛作假騙取稅收優(yōu)惠等行為進行查處；財政部門可以對慈善捐贈票據(jù)使用情況進行檢查或者抽查；廣播、電視、報刊以及網(wǎng)絡服務提供者、電信運營商未對利用其平臺開展公開募捐的慈善組織履行驗證義務的，由主管部門予以處罰或通報批評；公安部門有權對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產(chǎn)等行為進行查處。慈善組織有業(yè)務主管單位的，業(yè)務主管單位要將慈善組織的重要人事變動、重要會議及活動、設立分支（代表）機構、大額資金收支、對外交往、接收或開展境外捐贈資助等事項納入慈善組織報告范圍。

在當前監(jiān)管難度越來越大的情況下，如何落實落細政府及其有關部門的監(jiān)管？綜合有關方面的意見，在法治的軌道上創(chuàng)新監(jiān)督管理手段應是重要選項。2024年10月，民政部、中央社會工作部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、市場監(jiān)管總局、全國工商聯(lián)聯(lián)合印發(fā)的《關于加強社會組織規(guī)范化建設推動社會組織高質量發(fā)展的意見》提出了一個很好的思路：“民政部門建好用好社會組織法人庫、社會組織信用信息管理平臺、慈善中國等基礎平臺，推進社會組織細化分類，建立健全大數(shù)據(jù)輔助決策和預警機制，充分運用數(shù)字技術加強線上線下一體化監(jiān)管和智慧監(jiān)管。推進部門間信息共享共用，完善社會組織行政執(zhí)法與紀檢監(jiān)察、刑事司法銜接貫通機制，強化對相關人員責任追究和查處。加強社會組織信用體系建設，民政部門配合相關部門按照各自職能，依據(jù)社會組織信用信息采取相應的激勵和懲戒措施，重點推進對失信社會組織的聯(lián)合懲戒。鼓勵各界開展社會監(jiān)督，加大社會組織典型案件曝光力度，通過以案釋法等方式開展警示教育?！边@個思路對落實落細政府及其有關部門對慈善組織和慈善活動的監(jiān)管有著重要的借鑒意義。

落實落細慈善行業(yè)組織自律

在慈善監(jiān)督管理體系中，慈善行業(yè)組織自律處于重要地位、有著重要作用。對此，慈善法給予了高度重視，先后安排了四個法律條文從多方面賦能慈善行業(yè)組織：既有反映行業(yè)訴求，推動行業(yè)交流，提高慈善行業(yè)公信力，促進慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)定（第十九條），又有建立應急機制，加強信息共享、協(xié)商合作，提高慈善組織運行和慈善資源使用的效率的要求（第七十一條）；既有建立健全行業(yè)規(guī)范，加強行業(yè)自律的要求（第一百零七條），又有受理對慈善組織、慈善信托違法行為的投訴、舉報、調查處理的規(guī)定（第一百零八條）。一部法律安排多個法律條文賦予行業(yè)組織多方面的功能作用，這在其他法律里是鮮見的，我國最高立法機關對慈善行業(yè)組織在慈善監(jiān)督管理體系中的重視程度可見一斑。

2013年6月，伴隨著新時代的腳步，民政部成立了中國慈善聯(lián)合會這個全國性慈善行業(yè)組織。近年來，該組織先后制定發(fā)布了《企業(yè)慈善捐贈指引》《社區(qū)慈善基金運行指南》《慈善項目品牌建設指南》《基金會換屆工作規(guī)范》《社會力量捐贈醫(yī)療機構兒童活動室運行指南》等行業(yè)標準，編制發(fā)布年度《中國慈善捐助報告》等，對推動慈善行業(yè)自律、促進慈善事業(yè)發(fā)展起到了重要作用。部分省、市、縣也成立了慈善行業(yè)組織，發(fā)揮了積極作用。

目前，我國慈善行業(yè)自律仍有待進一步加強，2020年10月，《全國人民代表大會常務委員會執(zhí)法檢查組關于檢查〈中華人民共和國慈善法〉實施情況的報告》指出了我國慈善行業(yè)自律薄弱的實際問題，督促大力加強慈善行業(yè)組織自律工作。各地應結合實際，進一步加強對慈善行業(yè)組織的指導，充分發(fā)揮法律賦予慈善行業(yè)組織的職能作用，推動慈善行業(yè)自律走深走實。

落實落細慈善組織內部監(jiān)督

慈善法明確規(guī)定，慈善組織要建立健全“內部監(jiān)督機制”（第十一條），并在第十二條明確規(guī)定：“慈善組織應當根據(jù)法律法規(guī)以及章程的規(guī)定，建立健全內部治理結構，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責權限，開展慈善活動。慈善組織應當執(zhí)行國家統(tǒng)一的會計制度，依法進行會計核算，建立健全會計監(jiān)督制度，并接受政府有關部門的監(jiān)督管理。”目前，慈善領域中出現(xiàn)的一些問題，如組織機構不健全、民主管理不落實、財務管理不透明、誠信度不高、社會公信力不足，甚至違背慈善宗旨變相斂財?shù)鹊?，雖然具體原因多種多樣，但內部監(jiān)督機制不健全或不起什么作用是共同的根源。慈善組織內部監(jiān)督在整個監(jiān)督管理體系中的基礎地位，是其他形式的監(jiān)督管理不能替代的，因為不管是政府監(jiān)管、行業(yè)監(jiān)管，還是社會監(jiān)督，最終都要靠慈善組織接受并轉化為自己的自覺整改和堅守，才能起到實際作用，否則都要打折扣，甚至沒有成效，因此，要下功夫落實落細慈善組織的內部監(jiān)督，應當對以下四個方面給予關注：

一是堅持黨建引領。慈善法明確規(guī)定，慈善工作堅持黨的領導（第四條），在慈善組織內堅持黨建引領，就是慈善工作堅持黨的領導的重要方面和重要體現(xiàn)。要加大在慈善組織建立黨組織力度，擴大黨的組織和黨的工作有效覆蓋。建立健全黨組織參與慈善組織重大問題決策制度機制，結合實際制定黨組織參與決策事項清單。增強黨組織政治功能和組織功能，充分發(fā)揮政治引領作用，教育管理黨員，引領服務群眾，推動事業(yè)發(fā)展。二是強化內部機構功能作用。慈善組織要依照法規(guī)政策和章程細化理事會、監(jiān)事（會）等內部機構的職權、議事規(guī)則和履職要求，建立并落實主要負責人、法定代表人述職制度。理事會應當進行民主選舉、民主決策、民主管理，實行一人一票平等表決，對不同意見應予以記錄。監(jiān)事應忠實、勤勉履行職責，加強對負責人、理事、財務管理人員職務行為的監(jiān)督。三是加強對專項基金（公益項目）管理。慈善組織要審慎決策設立專項基金（公益項目），對設立的必要性、可行性進行充分論證，做到與自身宗旨和業(yè)務范圍相符合，與管理服務能力、工作需要相適應。要建立健全慈善項目管理制度，加強對專項基金（公益項目）名稱、負責人、工作人員、項目、活動、財務等事項的審核和監(jiān)督，不得將專項基金（公益項目）委托其他組織或個人運營，專項基金（公益項目）開展活動產(chǎn)生的法律責任，由設立的慈善組織承擔；與其他民事主體開展合作活動的，必須經(jīng)設立該機構的慈善組織授權或批準。四是加強財務管理。慈善組織要嚴格執(zhí)行《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國會計法》《民間非營利組織會計制度》等規(guī)定，按照非營利法人要求有效利用、規(guī)范管理資產(chǎn)。要結合自身實際，建立權責清晰、約束有力的內部財會監(jiān)督機制和內部控制體系，明確內部監(jiān)督的主體、范圍、程序、權責等，落實內部財會監(jiān)督主體責任。定期向理事會、監(jiān)事（會）等報告財務收支情況。慈善組織的負責人、理事、監(jiān)事、主要捐贈人等與慈善組織交易對象存在控制關系或者能夠施加重大影響的，應當主動報告并按規(guī)定回避表決，相關交易情況應依法如實披露。

落實落細社會監(jiān)督

慈善的社會監(jiān)督，主要是指自然人、法人和非法人組織等社會力量，通過投訴、舉報、曝光、咨詢等途徑對慈善組織及其負責人和執(zhí)行人員進行的監(jiān)督。自覺接受社會監(jiān)督，是慈善組織及其他慈善活動參與者的義務和責任。我國社會中蘊藏著對慈善活動進行社會監(jiān)督的巨大的熱情和積極性。從近年來公益慈善領域發(fā)現(xiàn)的問題及其糾正來看，社會監(jiān)督的作用功不可沒。慈善法賦予社會監(jiān)督多方面的作用，我們要用足用好、落實落地。

第一，要建立健全投訴舉報機制。慈善法第一百零八條第一款規(guī)定：“任何單位和個人發(fā)現(xiàn)慈善組織、慈善信托有違法行為的，可以向縣級以上人民政府民政部門、其他有關部門或者慈善行業(yè)組織投訴、舉報。民政部門、其他有關部門或者慈善行業(yè)組織接到投訴、舉報后，應當及時調查處理?！边@個投訴舉報機制一旦啟動，就把政府及其部門的監(jiān)管、慈善組織的行業(yè)自律、社會監(jiān)督有機連接起來，推動突出問題解決，促進制度完善。

第二，要注重發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。慈善法第一百零八條第二款規(guī)定：“國家鼓勵公眾、媒體對慈善活動進行監(jiān)督，對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財產(chǎn)以及慈善組織、慈善信托的違法違規(guī)行為予以曝光，發(fā)揮輿論和社會監(jiān)督作用。”輿論監(jiān)督的重要性在于通過曝光來提升社會監(jiān)督的效力，既可以通過廣播、報刊、電視等傳統(tǒng)媒體來進行，也可以通過互聯(lián)網(wǎng)等新興媒體來進行。事實表明，輿論監(jiān)督的力量是巨大的。

第三，要發(fā)揮慈善活動利益相關者的監(jiān)督作用。利益相關者出于對慈善目的能否實現(xiàn)，對慈善組織的運作予以格外關心關注，應當充分保障。一是慈善捐贈人的監(jiān)督。慈善法規(guī)定：“捐贈人有權查詢、復制其捐贈財產(chǎn)管理使用的有關資料，慈善組織應當及時主動向捐贈人反饋有關情況。慈善組織違反捐贈協(xié)議約定的用途，濫用捐贈財產(chǎn)的，捐贈人有權要求其改正；拒不改正的，捐贈人可以向縣級以上人民政府民政部門投訴、舉報或者向人民法院提起訴訟?！保ǖ谒氖l）“慈善組織開展慈善活動，應當依照法律法規(guī)和章程的規(guī)定，按照募捐方案或者捐贈協(xié)議使用捐贈財產(chǎn)。慈善組織確需變更募捐方案規(guī)定的捐贈財產(chǎn)用途的，應當報原備案的民政部門備案；確需變更捐贈協(xié)議約定的捐贈財產(chǎn)用途的，應當征得捐贈人同意?！保ǖ谖迨鶙l）二是定向募捐捐贈人的監(jiān)督。慈善法規(guī)定：“慈善組織開展定向募捐，應當在發(fā)起人、理事會成員和會員等特定對象的范圍內進行，并向募捐對象說明募捐目的、募得款物用途等事項?！保ǖ诙艞l）“慈善組織開展定向募捐的，應當及時向捐贈人告知募捐情況、募得款物的管理使用情況。”（第八十條）三是信托監(jiān)察人的監(jiān)督。慈善法規(guī)定：“信托監(jiān)察人對受托人的行為進行監(jiān)督，依法維護委托人和受益人的權益。信托監(jiān)察人發(fā)現(xiàn)受托人違反信托義務或者難以履行職責的，應當向委托人報告，并有權以自己的名義向人民法院提起訴訟?！保ǖ谖迨畻l）四是會計師事務所等審計機構的監(jiān)督。慈善法規(guī)定：“具有公開募捐資格的慈善組織的財務會計報告須經(jīng)審計。”（第七十八條）

（作者系第十四屆全國人大代表、全國人大社會建設委員會委員，中國社會福利基金會理事長）