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為慈善信息公開提供更加完善的制度遵循

詹成付

慈善信息公開是關(guān)系慈善事業(yè)公信力的重大問題。近年來，我國慈善事業(yè)迅猛發(fā)展，慈善規(guī)模不斷擴(kuò)大，但與此同時，因慈善信息公開不真實、不完整、不及時等問題引發(fā)的社會詬病和負(fù)面輿情也較多，影響了慈善事業(yè)的公信力，影響了慈善事業(yè)的健康發(fā)展。人們?yōu)槭裁慈绱嗣芮嘘P(guān)注慈善信息公開？這恐怕與慈善組織的特殊性有著密切聯(lián)系。與企業(yè)不同，慈善組織一方面具有非營利性、公益性的特點，另一方面也存在“所有者缺位”的管理難題。慈善組織的財產(chǎn)雖然來源于捐贈人，但捐贈行為一旦完成，財產(chǎn)即歸屬于慈善組織，日常管理使用由所有者“代理人”運作。要防止慈善財產(chǎn)被侵占、浪費或者濫用，就必須構(gòu)建強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，而有效的外部監(jiān)督的前提就是推行信息公開，讓公眾充分了解慈善組織的各項信息，發(fā)現(xiàn)和檢舉其中的不法行為，同時進(jìn)行比較和甄別，淘汰不合格的、低效率的慈善組織。一言以蔽之，社會之所以如此關(guān)注慈善信息公開，從根子上講，皆因慈善組織、慈善信托的受托人是用別人的錢來開展公益慈善活動，它們承擔(dān)著捐贈人、委托人和社會公眾的信任。如果信任缺失，慈善組織、慈善信托的受托人不僅面臨籌資困難，其他行為也將受到嚴(yán)重質(zhì)疑。慈善信息公開的重要意義在于，增強(qiáng)了慈善活動的透明度，打消了捐贈人、委托人和相關(guān)利益人的疑慮，為慈善捐贈管理制度化提供了契機(jī)，同時，也為其組織不斷擴(kuò)大規(guī)模、長期吸引志愿者、確保持續(xù)的慈善來源奠定基礎(chǔ)。慈善活動中正反兩方面的事例都證明，建立健全慈善信息公開制度是確保慈善事業(yè)健康發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。

一直以來，我國黨和政府高度重視慈善信息公開工作，不斷完善慈善信息公開制度。1999年9月1日起施行的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》第二十二條規(guī)定：“受贈人應(yīng)當(dāng)公開接受捐贈的情況和受贈財產(chǎn)的使用、管理情況，接受社會監(jiān)督?！?004年修訂的《基金會管理條例》也作了類似規(guī)定。2016年第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的慈善法，用專章對慈善信息公開制度進(jìn)行了規(guī)范，明確了慈善信息公開原則要求、公開內(nèi)容、公開方式等內(nèi)容。實踐證明，這些規(guī)定的精神是正確的。隨著時代的發(fā)展，社會對慈善信息公開的真實性、完整性、及時性提出了更高要求。順應(yīng)時代的要求，修改后的慈善法較全面地充實完善了慈善信息公開制度，主要修改完善了如下內(nèi)容。

第一，將第六十九條改為第七十五條，修改為：“國家建立健全慈善信息統(tǒng)計和發(fā)布制度。

國務(wù)院民政部門建立健全統(tǒng)一的慈善信息平臺，免費提供慈善信息發(fā)布服務(wù)。

縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)在前款規(guī)定的平臺及時向社會公開慈善信息。

慈善組織和慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)在本條第二款規(guī)定的平臺發(fā)布慈善信息，并對信息的真實性負(fù)責(zé)。”

第二，在新增的第七十二條里對應(yīng)急慈善信息公開作出了明確規(guī)定：“為應(yīng)對重大突發(fā)事件開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)及時分配或者使用募得款物，在應(yīng)急處置與救援階段至少每五日公開一次募得款物的接收情況，及時公開分配、使用情況?！?/p>

第三，將第七十三條改為第七十九條，修改為：“具有公開募捐資格的慈善組織應(yīng)當(dāng)定期向社會公開其募捐情況和慈善項目實施情況。

公開募捐周期超過六個月的，至少每三個月公開一次募捐情況，公開募捐活動結(jié)束后三個月內(nèi)應(yīng)當(dāng)全面、詳細(xì)公開募捐情況。

慈善項目實施周期超過六個月的，至少每三個月公開一次項目實施情況，項目結(jié)束后三個月內(nèi)應(yīng)當(dāng)全面、詳細(xì)公開項目實施情況和募得款物使用情況。”

第四，將第九十五條改為第一百零六條，修改為：“縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織及其負(fù)責(zé)人、慈善信托的受托人信用記錄制度，并向社會公布。

縣級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)建立慈善組織評估制度，鼓勵和支持第三方機(jī)構(gòu)對慈善組織的內(nèi)部治理、財務(wù)狀況、項目開展情況以及信息公開等進(jìn)行評估，并向社會公布評估結(jié)果?！?/p>

修改后的慈善法進(jìn)一步全面回答了公開的原則、由誰公開、向誰公開、公開什么（內(nèi)容）、公開的時限要求、在什么地方公開（途徑）、法律責(zé)任等一系列重要問題，進(jìn)一步豐富完善了慈善信息公開制度，為慈善活動的有序進(jìn)行提供了更加完備的制度遵循。

關(guān)于公開的原則。慈善法規(guī)定：“信息公開應(yīng)當(dāng)真實、完整、及時”（第七十七條）。所謂真實，就是客觀、準(zhǔn)確、權(quán)威、可靠，不弄虛作假、不編造、不捏造；所謂完整，就是除涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息以及捐贈人、慈善信托的委托人不同意公開的姓名、名稱、住所、通訊方式等信息外，其余的一律公開、不搞選擇性公開；所謂及時，就是在法律法規(guī)規(guī)定的時限內(nèi)公開。

關(guān)于由誰公開?？h級以上人民政府民政部門和其他有關(guān)部門、慈善組織、慈善信托的受托人，是慈善法規(guī)定的信息公開的三個主體。

關(guān)于向誰公開?？h級以上人民政府民政部門和其他有關(guān)部門公開的慈善信息一般都是面向社會大眾的；慈善組織、慈善信托的受益人公開的慈善信息，絕大多數(shù)是面向社會大眾的，也有面向特定對象的，還有兼而有之的。就特定對象而言，慈善法第二十九條規(guī)定：“慈善組織自登記之日起可以開展定向募捐。慈善組織開展定向募捐，應(yīng)當(dāng)在發(fā)起人、理事會成員和會員等特定對象的范圍內(nèi)進(jìn)行，并向募捐對象說明募捐目的、募得款物用途等事項?！钡诹畻l規(guī)定：“慈善組織根據(jù)需要可以與受益人簽訂協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)，約定慈善財產(chǎn)的用途、數(shù)額和使用方式等內(nèi)容?！钡诎耸粭l規(guī)定：“慈善組織、慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)向受益人告知其資助標(biāo)準(zhǔn)、工作流程和工作規(guī)范等信息。”就特定對象和社會大眾兼而有之的信息公開，比如，慈善法第四十九條規(guī)定：“慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)根據(jù)信托文件和委托人的要求，及時向委托人報告信托事務(wù)處理情況、信托財產(chǎn)管理使用情況。慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)每年至少一次將信托事務(wù)處理情況及財務(wù)狀況向辦理其備案的民政部門報告，并向社會公開?！?/p>

關(guān)于公開什么?？h級以上人民政府民政部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時向社會公開的慈善信息：慈善組織登記事項；慈善信托備案事項；具有公開募捐資格的慈善組織名單；具有出具公益性捐贈稅前扣除票據(jù)資格的慈善組織名單；對慈善活動的稅收優(yōu)惠、資助補(bǔ)貼等促進(jìn)措施；向慈善組織購買服務(wù)的信息；對慈善組織、慈善信托開展檢查、評估的結(jié)果；對慈善組織和其他組織以及個人的表彰、處罰結(jié)果；法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的其他信息等九項內(nèi)容（參見第七十六條）。法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的其他信息，比如，慈善組織的注銷登記（第十八條）、捐贈人經(jīng)濟(jì)狀況顯著惡化不再履行捐贈協(xié)議的情況（第四十一條）、慈善組織及其負(fù)責(zé)人、慈善信托的受托人信用記錄情況（第一百零六條）等也屬于政府慈善信息公開的范圍。

慈善組織應(yīng)當(dāng)向社會公開的信息，既包括慈善組織的機(jī)構(gòu)信息，如組織章程和決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員信息以及國務(wù)院民政部門要求公開的其他信息，也包括慈善組織的年度工作報告和經(jīng)審計的財務(wù)會計報告（第七十八條）。具有公開募捐資格的慈善組織信息公開的內(nèi)容包括公開募捐情況和慈善項目實施情況（第七十九條）。公開募捐情況，既包括公開募捐前向社會公布的慈善組織名稱、住所、宗旨和活動范圍等組織信息、公開募捐資格、募捐目的、捐款用途、募捐的起止時間、募得款物的使用計劃、接受捐贈方式、聯(lián)系電話等，還包括募捐結(jié)束后的款物構(gòu)成、受贈數(shù)額、捐贈人、是否向捐贈人開具票據(jù)、募捐成本以及與募捐相關(guān)的其他信息。慈善項目實施情況，包括項目名稱、項目內(nèi)容、實施地域、受益人群、來自公開募捐和其他來源的收入、項目支出情況、項目終止后剩余財產(chǎn)處理情況等。另外，慈善組織的發(fā)起人、主要捐贈人以及管理人員與慈善組織發(fā)生交易的情況（第十四條）；特殊情況下，慈善組織年度支出和管理費用難以符合規(guī)定的情況（第六十一條）；慈善組織招募志愿者的信息（第六十五條）等，也要及時公開。

關(guān)于公開的時限要求。具有公開募捐資格的慈善組織，公開募捐周期超過六個月的，至少每三個月公開一次募捐情況，公開募捐活動結(jié)束后三個月內(nèi)應(yīng)當(dāng)全面、詳細(xì)公開募捐情況。慈善項目實施周期超過六個月的，至少每三個月公開一次項目實施情況，項目結(jié)束后三個月內(nèi)應(yīng)當(dāng)全面、詳細(xì)公開項目實施情況和募得款物使用情況（參見第七十九條）。

慈善組織開展定向募捐的，應(yīng)當(dāng)及時向捐贈人告知募捐情況、募得款物的管理使用情況（第八十條）。

慈善信托的受托人應(yīng)當(dāng)每年至少一次將信托事務(wù)處理情況及財務(wù)狀況向辦理其備案的民政部門報告，并向社會公開（第四十九條）。

為應(yīng)對重大突發(fā)事件開展公開募捐的，應(yīng)當(dāng)及時分配或者使用募得款物，在應(yīng)急處置與救援階段至少每五日公開一次募得款物的接收情況，及時公開分配、使用情況（第七十二條）。

關(guān)于在什么地方公開。慈善法規(guī)定：國務(wù)院民政部門建立健全統(tǒng)一的慈善信息平臺，免費提供慈善信息發(fā)布服務(wù)?？h級以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的慈善信息平臺及時向社會公開慈善信息；慈善組織和慈善信托的受托人也應(yīng)當(dāng)在這個平臺上發(fā)布慈善信息，并對信息的真實性負(fù)責(zé)（第七十五條）。2017年9月，民政部主管的全國慈善信息公開平臺（慈善中國）正式開通。該平臺啟動了查詢慈善組織信息、慈善信托信息、募捐方案備案情況、慈善項目進(jìn)展情況、慈善組織年報、互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺名單等多項功能，免費提供慈善信息發(fā)布服務(wù)。這里，之所以強(qiáng)調(diào)縣級以上民政部門、慈善組織、慈善信托受益人這三類主體都要到這個平臺公布慈善信息，旨在提高慈善信息公開的權(quán)威性、規(guī)范性，方便捐贈人和社會公眾查詢，方便社會監(jiān)督，助力慈善信息統(tǒng)計和發(fā)布制度的不斷完善。當(dāng)然，慈善組織、慈善信托的委托人在“慈善中國”這個平臺上做完“規(guī)定動作”后，也可以在自己的門戶網(wǎng)站以及其他平臺上發(fā)布慈善信息。

關(guān)于法律責(zé)任。慈善法對此構(gòu)筑了一個完整的責(zé)任體系。慈善組織未依法履行信息公開義務(wù)的，或未依法報送年度工作報告、財務(wù)會計報告或者報備募捐方案的，或泄露捐贈人、志愿者、受益人個人隱私以及捐贈人、慈善信托的委托人不同意公開的姓名、名稱、住所、通訊方式等信息的，由縣級以上人民政府民政部門責(zé)令限期改正，予以警告，并沒收違法所得；逾期不改正的，責(zé)令限期停止活動并進(jìn)行整改。慈善組織違反本法規(guī)定泄露國家秘密、商業(yè)秘密的，依照有關(guān)法律的規(guī)定予以處罰。慈善組織經(jīng)依法處理后一年內(nèi)再出現(xiàn)類似情形，或者有其他情節(jié)嚴(yán)重情形的，由縣級以上人民政府民政部門吊銷登記證書并予以公告（參見第一百一十條）。

慈善信托的委托人、受托人未依法履行信息公開義務(wù)的，由縣級以上人民政府民政部門責(zé)令限期改正，予以警告，并沒收違法所得；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處二萬元以上二十萬元以下罰款（參見第一百一十八條）。

縣級以上人民政府民政部門和其他有關(guān)部門及其工作人員有未依法履行信息公開義務(wù)情形的，由上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；依法應(yīng)當(dāng)給予處分的，由任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分（參見第一百二十條）。

總之，通過這次修改完善，慈善信息公開制度更加健全，一定能夠為當(dāng)前和今后的慈善活動提供制度遵循。

（作者系第十四屆全國人大代表、全國人大社會建設(shè)委員會委員，中國社會福利基金會理事長）