闞珂：準確理解、正確貫徹實施慈善法
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闞珂：準確理解、正確貫徹實施慈善法
???????? 回想起與慈善法草案結(jié)緣的這134天，心中感慨良多，激動不已。2月底，我已卸任全國人大常委會法制工作委員會副主任的職務(wù)，但由于慈善法草案從全國人大內(nèi)司委提請審議后，在法工委由我牽頭負責相關(guān)工作……這也將是我職業(yè)生涯中參與的最后一項立法。
?????????????????????????????????????? —— 闞珂《慈善法草案的134天》
如何評價慈善法
???????? 從制定慈善法的過程，以及法律出臺后各方面的反映來看，我們對慈善法有以下四個方面的認識和評價：
????????? 第一，慈善法認真貫徹了黨中央要求。黨的十八大，十八屆三中、四中、五中全會和中央扶貧開發(fā)工作會議，對支持慈善事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，發(fā)揮慈善事業(yè)扶貧濟困積極作用等提出了一系列明確要求。在制定慈善法過程中，我們始終把貫徹黨中央部署要求擺在首位，不折不扣予以落實。一是按照三中全會決定提出的公益慈善類社會組織成立時直接依法申請登記的要求，規(guī)定設(shè)立慈善組織可以直接向民政部門申請登記，降低慈善組織的準入門檻，鼓勵更多的社會組織從事慈善事業(yè)。二是按照“進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革”的要求，將現(xiàn)行的慈善組織年檢制度改為年度報告制度，要求慈善組織每年向民政部門報送年度工作報告和財務(wù)會計報告并向社會公開。推進慈善組織依法自治，規(guī)范和引導慈善組織健康發(fā)展。三是按照“完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業(yè)發(fā)揮扶貧濟困積極作用”的要求，在現(xiàn)有慈善活動稅收優(yōu)惠規(guī)定的基礎(chǔ)上，對慈善事業(yè)稅收優(yōu)惠制度作了進一步完善，鼓勵更多的社會公眾和組織積極參與慈善活動。
???????? 今年2月18日，習近平總書記主持召開政治局常委會會議，聽取了全國人大常委會黨組的匯報。全國人大常委會黨組在全面匯報的基礎(chǔ)上，就慈善組織的登記管理、慈善活動的稅收優(yōu)惠、設(shè)立中華慈善日等問題進行了專門匯報，習近平總書記在會上作了重要講話，并就進一步修改完善好草案作出重要指示。根據(jù)中央政治局常委會會議精神，全國人大常委會黨組對草案做了進一步的修改完善，形成了提請全國人大會議審議的慈善法草案。
???????? 第二，慈善法是一部高質(zhì)量的法律。習近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上提出：“要研究借鑒其他國家成功做法，創(chuàng)新我國慈善事業(yè)制度?！痹谥贫ù壬品ǖ倪^程中，認真貫徹習近平總書記的重要指示精神，著力加強制度頂層設(shè)計，構(gòu)建了慈善領(lǐng)域基本制度，健全慈善事業(yè)體制機制，很好地處理了規(guī)范和促進的關(guān)系。慈善法是一部促進慈善事業(yè)發(fā)展的法律。在制定過程中，總結(jié)出慈善法的定位是“社會領(lǐng)域的重要法律，是慈善制度建設(shè)的基礎(chǔ)性、綜合性法律”。
???????? 慈善法的出臺時機成熟，內(nèi)容比較完善。立法條件成熟的標志就是法律所規(guī)范的社會關(guān)系、客觀事物本身已經(jīng)充分展現(xiàn)、充分暴露；客觀實踐已經(jīng)達到相當程度；對其研究已經(jīng)有相當?shù)睦碚摮晒?；社會生活客觀上需要法律出臺。在當前情況下，慈善領(lǐng)域具備立法條件的、研究認識已經(jīng)比較清楚的、能夠作出規(guī)定的內(nèi)容，在慈善法中都作出了規(guī)定。
???????? 第三，慈善法的立法速度之快是近年來少有的。有媒體評價，慈善法的立法速度是“超級速度”。慈善法草案從去年10月30日初次審議，經(jīng)過連續(xù)兩次常委會會議審議，到今年3月16日表決通過，歷時139天。這樣的立法速度，在近年來法律案提請大會審議的歷史上是少見的。在這過程中，全國人大常委會法工委和十二屆全國人大四次會議秘書處法案組與各有關(guān)方面團結(jié)合作、齊心協(xié)力，始終把修改完善好慈善法草案、確保大會順利通過作為一項重要的政治任務(wù)來落實，以高度負責的態(tài)度，精心謀劃，周密安排?；仡櫿麄€立法過程，雖然時間緊、節(jié)奏快、要求高、任務(wù)重，但是立法嚴格依照法定程序進行，工作始終有條不紊。在各方面的共同努力下，順利圓滿地完成工作任務(wù)。
???????? 第四，慈善法是全國人大代表集體智慧的結(jié)晶，是絕大多數(shù)代表滿意的一部法律。十八屆四中全會提出，要更多地發(fā)揮人大代表在立法中的作用。全國人大常委會領(lǐng)導同志有一個考慮：盡量做到每年的全國人大會議都安排審議一部法律案，使全國人大代表直接行使國家立法權(quán)。全國人大安排今年的大會審議通過慈善法，體現(xiàn)了全國人大對制定慈善法的高度重視。在去年考慮安排今年全國人大會議議程時，對確定審議哪一部法律案是經(jīng)過慎重研究的，最后確定的是慈善法上大會，這一決定經(jīng)過了反復(fù)的斟酌，主要考慮是：第一，慈善法是一部新制定的法律；第二，這部法律與廣大人民群眾有密切的關(guān)系，代表了解實際情況，可以深入、充分地進行審議。
在大會審議前，我們提前把草案印發(fā)全國人大代表，請他們研讀，提前了解草案內(nèi)容，提出修改意見。在大會審議期間，發(fā)言代表共計1231人次，提出意見建議近4000條，我們認真研究，充分予以吸收，大會審議期間共對慈善法草案作了110處修改，其中帶有實質(zhì)性的修改有38處。3月16日上午大會表決慈善法，實到全國人大代表2859人，共有2636人對慈善法草案投贊成票，贊成率達到92.2%，這表明絕大多數(shù)全國人大代表對慈善法是滿意的。應(yīng)該說，慈善法的制定過程，充分尊重全國人大代表在國家立法中的主體地位，是全國人大科學立法、民主立法的又一次重要實踐。
???????? 這部法律的如期出臺，也是廣大人民群眾積極參與、共同努力的結(jié)果。在這里，我要特別感謝民政部和各地民政部門的同志。民政部安排一批熟悉業(yè)務(wù)、政策水平高、工作責任心強的同志與我們一起工作，各地民政部門的同志對我們的調(diào)研活動給予大力支持和配合。這些工作有力地保障了制定慈善法任務(wù)的完成。
慈善法和相關(guān)法律、行政法規(guī)的關(guān)系
???????? 從我國現(xiàn)有法律看，涉及慈善活動的相關(guān)法律有公益事業(yè)捐贈法、信托法、合同法和紅十字會法等。這些法律大都對慈善活動的某一方面或者某些特殊主體作了規(guī)定。此外，還有國務(wù)院制定的基金會管理條例、社會團體登記管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例等行政法規(guī)，也與慈善法密切相關(guān)。
???????? 第一，慈善法與公益事業(yè)捐贈法、信托法、合同法的關(guān)系。公益事業(yè)捐贈法主要對向公益性社會團體和公益性非營利的事業(yè)單位捐贈財產(chǎn)用于公益事業(yè)作了規(guī)定；信托法專門有一章公益信托；合同法規(guī)定了贈與合同一章。公益事業(yè)捐贈法和合同法這兩部法律與慈善法有關(guān)慈善捐贈一章的內(nèi)容有重合和交叉的地方。二者并行不悖，在各自的調(diào)整范圍內(nèi)繼續(xù)適用，尤其是公益事業(yè)捐贈法對政府接受捐贈等特殊事項的規(guī)定，仍然繼續(xù)適用；對二者不一致的內(nèi)容，慈善法實施后，按照新法優(yōu)于舊法的原則，適用慈善法。
???????? 第二，慈善法與紅十字會法的關(guān)系。按照紅十字會法的規(guī)定，中國紅十字會是從事人道主義工作的社會救助團體。紅十字會與一般的慈善組織相比有其特殊性，其組織、職責、經(jīng)費與財產(chǎn)等事項，適用紅十字會法的規(guī)定；紅十字會開展募捐等事項，紅十字會法未作規(guī)定或者僅作了原則規(guī)定的，可以適用慈善法的有關(guān)具體規(guī)定。
???????? 第三，慈善法與國務(wù)院有關(guān)社會組織“三個條例”的關(guān)系。慈善法第八條規(guī)定，慈善組織可以采取基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)等組織形式。慈善組織可以采取這三種組織形式，并不意味著所有的基金會、社會團體、社會服務(wù)機構(gòu)都是慈善組織，也不能說慈善法就是這三個條例的“上位法”。以社會團體為例，有的社會團體如中華慈善總會，屬于慈善組織；有的社會團體如中國政治學會，就不屬于慈善組織。慈善法是這“三個條例”的“半個母親”“半個媽”?！叭齻€條例”在修改過程中，要和慈善法有關(guān)慈善組織登記認定、公開募捐資格、慈善活動支出和管理費用等規(guī)定做好銜接。
??????? ?第四，慈善法與《宗教事務(wù)條例》等的關(guān)系。目前，國務(wù)院《宗教事務(wù)條例》和國家宗教事務(wù)局、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部等六部門印發(fā)的《關(guān)于鼓勵和規(guī)范宗教界從事公益慈善活動的意見》，對宗教團體和宗教活動場所接受捐贈，以及為公益慈善事業(yè)捐款捐物、設(shè)立公益慈善項目和設(shè)立公益慈善組織作了規(guī)定。在制定慈善法的過程中作了研究，宗教團體和宗教活動場所開展慈善活動的，按照上述規(guī)定辦理。慈善法沒有對宗教慈善另作規(guī)定。宗教團體和宗教活動場所通過設(shè)立基金會等慈善組織開展慈善活動，同時應(yīng)當遵守慈善法的相關(guān)規(guī)定。
???? 下一步需要抓緊開展的工作
???????? ?慈善法將于今年9月1日起正式實施，下一步，建議民政部門會同有關(guān)方面抓緊做好以下幾項工作：
??? ????? 第一，抓緊對“三個條例”作出修改，并制定相關(guān)配套規(guī)定。2月18日向中央的請示中，全國人大常委會黨組明確提出，考慮到慈善法草案內(nèi)容與“三個條例”密切相關(guān)，建議在慈善法出臺后，國務(wù)院及有關(guān)部門抓緊研究修改上述三項行政法規(guī)，并出臺相應(yīng)的配套規(guī)定。在3月13日法律委員會關(guān)于慈善法草案審議結(jié)果的報告中，專門提出了這個問題。修改“三個條例”是當前一項緊迫的任務(wù)。
???????? ?據(jù)《法制日報》4月5日報道，民政部正在積極開展慈善法稅收優(yōu)惠有關(guān)規(guī)定的政策落地工作，也正在積極研究制定慈善活動支出和管理費用標準、金融支持政策以及用地、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面的優(yōu)惠政策。除此以外，出臺扶貧濟困方面的特殊優(yōu)惠政策等工作也應(yīng)積極推進。這些工作對于慈善事業(yè)的發(fā)展來說，是重大利好，希望能夠盡快推進，確保慈善法的相關(guān)規(guī)定落地。
???????? 第二，在慈善法的實施中，各地民政部門要加強工作指導。當前，要在黨和國家打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略下衡量慈善法的實施效果，引導慈善組織更好地利用有限的慈善資源結(jié)合扶貧濟困工作多開展“雪中送炭”的慈善活動。民政部門在對慈善組織登記管理過程中，要指導慈善組織制定好自己的章程，慈善組織的宗旨和業(yè)務(wù)活動范圍能明確就盡量明確、能具體就具體，比如，可以考慮具體列舉到扶貧、濟困、救災(zāi)等領(lǐng)域，而不是籠統(tǒng)地說促進某一方面事業(yè)的發(fā)展。
???????? 第三，要加大對慈善法的宣傳普及力度。在慈善法制定過程中，社會上對個人公開募捐、網(wǎng)絡(luò)募捐地域限制、慈善組織的年度管理費用等問題有不同理解和認識，我們在慈善法通過前后已經(jīng)做了一些回應(yīng)和解讀工作。在慈善法實施過程中，要注意澄清誤解、統(tǒng)一認識。對此，全國人大常委會法工委和民政部正在組織編寫慈善法的釋義這本書，可供各地在具體執(zhí)行過程中參考。離慈善法正式實施還有不到5個月的時間，希望各地民政部門積極開展這部法律的宣傳工作，引導全社會形成尊法、學法、守法、用法的良好氛圍，為慈善法的正確實施創(chuàng)造良好的環(huán)境。
（作者系全國政協(xié)委員、全國人大常委會法工委原副主任）
來源：中國社會報
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