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關(guān)于慈善組織成立及日常運(yùn)作的若干規(guī)定

文丨詹成付

按照《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱慈善法）的規(guī)定，所謂慈善組織，是指依法成立、符合慈善法的規(guī)定，以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織。理解和把握慈善組織的內(nèi)涵和外延關(guān)鍵要掌握以下三點(diǎn)：一是公益性。慈善組織是公益性組織。它不以特定私人利益作為組織目的，而是以奉獻(xiàn)社會、服務(wù)大眾、增進(jìn)社會不特定公眾利益為使命。二是非營利性。慈善組織是非營利性組織。什么是非營利性組織？雖然慈善法沒有給出明確的界定，但《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實施條例》第八十四條對非營利組織的屬性作出描述，可以參照著理解：“企業(yè)所得稅法第二十六條第（四）項所稱符合條件的非營利性組織，是指同時符合以下條件的組織：（一）依法履行非營利組織登記手續(xù)；（二）從事公益性或者非營利性活動；（三）取得的收入除用于與該組織有關(guān)的、合理的支出外，全部用于登記核定或者章程規(guī)定的公益性或者非營利性事業(yè)；（四）財產(chǎn)及其孳息不用于分配；（五）按照登記核定或者章程規(guī)定，該組織注銷后的剩余財產(chǎn)用于公益性或者非營利性目的，或者由登記管理機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)贈給與該組織性質(zhì)、宗旨相同的組織，并向社會公告；（六）投入人對投入該組織的財產(chǎn)不保留或者享有任何財產(chǎn)權(quán)利；（七）工作人員工資福利開支控制在規(guī)定的比例內(nèi)，不變相分配該組織的財產(chǎn)。前款規(guī)定的非營利組織的認(rèn)定管理辦法由國務(wù)院財政、稅務(wù)主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定?！比巧鐣M織性。慈善組織是有一定組織形式的社會組織。慈善組織可以采取基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式，必須有負(fù)責(zé)人、有合法的組織章程，有決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)等。公益性、非營利性、社會組織性三者缺一不可、有機(jī)統(tǒng)一，把慈善組織與政府組織、經(jīng)濟(jì)組織、事業(yè)單位、人民團(tuán)體、群團(tuán)組織等區(qū)別開來，也把慈善組織與基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會組織的關(guān)系說清楚了。慈善組織不是與基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)并列的第四種社會組織形式，基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)這三種組織形式中的任何一種組織形式都可以成為慈善組織，慈善組織只是其組織屬性。

慈善組織是開展慈善活動、發(fā)展慈善事業(yè)最主要的主體,是推動其他慈善主體良性互動的重要橋梁紐帶。為什么要這樣講？總結(jié)當(dāng)代慈善事業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗，我們可以發(fā)現(xiàn)一個普遍現(xiàn)象，即理想而高效的慈善事業(yè)，離不開慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人、政府部門這五類主體的良性互動。惟其如此，豐富的慈善資源、及時透明的慈善信息、規(guī)模適宜的慈善組織、規(guī)范的慈善監(jiān)管制度、完善的慈善扶持政策、健康的慈善文化，才能逐步發(fā)育成長壯大。在這五類主體中，慈善組織以其有效鏈接其他慈善主體而不可替代：在捐贈關(guān)系中離不開慈善組織（捐贈人也可以向自然人捐贈，但稅收優(yōu)惠沒有保障）；在志愿服務(wù)中離不開慈善組織（志愿者也可以直接向自然人提供服務(wù)，但風(fēng)險化解沒有保障）；在以受益人為中心的救助關(guān)系中離不開慈善組織；在政府及其部門對慈善領(lǐng)域的重點(diǎn)監(jiān)管工作中也離不開慈善組織?？梢哉f，把握住了慈善法對慈善組織的規(guī)定性，對理解各類慈善關(guān)系能夠起到綱舉目張的作用。在我國慈善法中，立法者把慈善組織的規(guī)定性作為第二章，安排在第一章（總則）之后，足見慈善組織在該法整體布局中的重要性。

第二章（慈善組織）共有13個條文（第八條至第二十條）。慈善法實施以來的實踐證明，這些條文的規(guī)定性是有效管用的。這次全國人大常委會主要作了三個方面的修改完善：

一是將第十條“本法公布前已經(jīng)設(shè)立的基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營利性組織，可以向其登記的民政部門申請認(rèn)定為慈善組織，民政部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起二十日內(nèi)作出決定。符合慈善組織條件的，予以認(rèn)定并向社會公告；不符合慈善組織條件的，不予認(rèn)定并書面說明理由”修改為：“已經(jīng)設(shè)立的基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營利性組織，可以向辦理其登記的民政部門申請認(rèn)定為慈善組織，民政部門應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起二十日內(nèi)作出決定。符合慈善組織條件的，予以認(rèn)定并向社會公告；不符合慈善組織條件的，不予認(rèn)定并書面說明理由?！边@里，刪去了“本法公布前”5個字；將“可以向其登記”修改成“可以向辦理其登記”。

二是將第十三條“慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向其登記的民政部門報送年度工作報告和財務(wù)會計報告。報告應(yīng)當(dāng)包括年度開展募捐和接受捐贈情況、慈善財產(chǎn)的管理使用情況、慈善項目實施情況以及慈善組織工作人員的工資福利情況”修改成：“慈善組織應(yīng)當(dāng)每年向辦理其登記的民政部門報送年度工作報告和財務(wù)會計報告。報告應(yīng)當(dāng)包括年度開展募捐和接受捐贈、慈善財產(chǎn)的管理使用、慈善項目實施、募捐成本、慈善組織工作人員工資福利以及與境外組織或者個人開展合作等情況?！边@里將“向其登記”修改成了“向辦理其登記”；在慈善組織的年度報告內(nèi)容中，增加了“募捐成本”和“與境外組織或者個人開展合作”這兩方面的情況。

三是在第十八條第二款、第三款中的“民政部門”前增加“辦理其登記的”；在第十八條第四款的“其登記的民政部門”前增加“辦理”。

第二章對慈善組織進(jìn)行了多方面規(guī)定，涉及慈善組織的含義、慈善組織條件、慈善組織登記認(rèn)定及受理時限、慈善組織章程、慈善組織內(nèi)部治理制度、慈善組織年度報告制度、慈善組織行為、慈善組織負(fù)責(zé)人負(fù)面清單、慈善組織終止和清算、慈善組織行業(yè)自律等等，可以說涉及慈善組織從“出生”（登記認(rèn)定）到“死亡”（終止清算）的全生命周期。建議從以下兩個維度把握第二章對慈善組織的規(guī)定性，這樣可以起到從總體上理解第二章精神的效果。

一個維度是慈善組織的成立要依法，這一點(diǎn)非常重要。慈善法強(qiáng)調(diào)慈善組織首先要“依法成立、符合本法規(guī)定”（第八條），“禁止任何組織或者個人假借慈善名義或者假冒慈善組織開展募捐活動，騙取財產(chǎn)”（第三十三條），為此，慈善法在明確了慈善組織的性質(zhì)、組織形式、條件后，特別強(qiáng)調(diào)了以下三個方面的內(nèi)容：一是強(qiáng)調(diào)要辦理合法登記和認(rèn)定事宜。新設(shè)立慈善組織，要向縣級以上民政部門申請登記；已經(jīng)設(shè)立的基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)如果想要成為慈善組織的可以向辦理其登記的民政部門申請認(rèn)定，否則，就不能以慈善組織名義開展活動。二是強(qiáng)調(diào)要有合法的章程。章程是組織的基本綱領(lǐng)和行動準(zhǔn)則，在一定時期內(nèi)穩(wěn)定發(fā)揮作用，如需更改或修訂，要履行特定的程序和手續(xù)。慈善法第九條關(guān)于慈善組織七項條件中“有組織章程”是其一，第十一條還專門用整整一條的篇幅來具體規(guī)定章程要載明的十方面事項，可見章程在慈善組織成立時的重要性。實踐中，不管是新成立的慈善組織，還是認(rèn)定的慈善組織，章程不合法或過不了關(guān)，慈善組織都難以成立。三是強(qiáng)調(diào)負(fù)責(zé)人要符合法律法規(guī)要求。負(fù)責(zé)人一般是指在慈善組織中擔(dān)任秘書長以上職務(wù)的人員，具體包括在基金會中擔(dān)任理事長、副理事長、秘書長，社會團(tuán)體中擔(dān)任理事長（會長）、副理事長（副會長）、秘書長，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)中擔(dān)任理事長、副理事長、執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人（如院長、校長、所長、主任等）職務(wù)的人員。對于負(fù)責(zé)人，相關(guān)法律法規(guī)已有規(guī)定，基金會的負(fù)責(zé)人必須依照章程規(guī)定的程序，從理事中選舉產(chǎn)生，法定代表人必須由理事長擔(dān)任?；饡睦硎麻L、副理事長和秘書長均不得由現(xiàn)職國家工作人員兼任。基金會的法定代表人不得同時擔(dān)任其他組織的法定代表人。社會團(tuán)體的法定代表人，不得同時擔(dān)任其他社會團(tuán)體的法定代表人?？紤]慈善組織負(fù)責(zé)人的個人信譽(yù)、工作能力直接影響到慈善組織的健康發(fā)展，慈善法第十六條專門開出了四個方面的負(fù)面清單：有下列情形之一的，不得擔(dān)任慈善組織的負(fù)責(zé)人：（一）無民事行為能力或者限制民事行為能力的；（二）因故意犯罪被判處刑罰，自刑罰執(zhí)行完畢之日起未逾五年的；（三）在被吊銷登記證書或者被取締的組織擔(dān)任負(fù)責(zé)人，自該組織被吊銷登記證書或者被取締之日起未逾五年的；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。慈善法實施以來的實踐證明，開出負(fù)面清單很有必要。

另一個維度是慈善組織的日常運(yùn)作要規(guī)范。怎么規(guī)范、如何做到規(guī)范？慈善法明確指出了有關(guān)路徑和方法。一是要嚴(yán)格內(nèi)部治理，建立健全以章程為核心的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，明確決策、執(zhí)行、監(jiān)督等方面的職責(zé)權(quán)限（第十一條、第十二條）；二是要加強(qiáng)行業(yè)自律（第十九條）；三是要接受政府部門監(jiān)督。接受會計監(jiān)督制度（第十二條），接受登記管理機(jī)關(guān)監(jiān)督（第十三條）；四是要接受社會監(jiān)督（第十三條、第十四條，以及第九章）。五是要守住“兩條底線”：慈善組織的發(fā)起人、主要捐贈人以及管理人員，不得利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害慈善組織、受益人的利益和社會公共利益（第十四條）；慈善組織不得從事、資助危害國家安全和社會公共利益的活動，不得接受附加違反法律法規(guī)和違背社會公德條件的捐贈，不得對受益人附加違反法律法規(guī)和違背社會公德的條件（第十五條）。六是慈善組織該終止時就要終止，但一定要清算，不能成為“僵尸型”社會組織（第十八條）?？梢钥闯?，慈善組織日常運(yùn)作要規(guī)范的要求，是慈善組織合法性、公益性、非營利性等屬性的具體體現(xiàn)，也是法律第一章（總則）的展開，體現(xiàn)了法律邏輯的嚴(yán)密性。需要注意的是，在慈善法后續(xù)的章節(jié)條文中還有許多規(guī)定涉及慈善組織的日常運(yùn)作，我們要一并遵照執(zhí)行。

（作者系第十四屆全國人大代表、全國人大社會建設(shè)委員會委員、中國社會福利基金會理事長）