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自覺保持和增強(qiáng)我國慈善事業(yè)的公益屬性

文丨詹成付

一般而言，我國慈善事業(yè)的公益屬性，是對不以營利為目的，盡可能多地滿足社會(huì)公眾需要，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的慈善行為特征的概括，它與政治屬性、人民屬性等共同構(gòu)成慈善事業(yè)的本質(zhì)屬性。近年來，慈善事業(yè)的公益屬性備受關(guān)注，一旦某一慈善活動(dòng)或慈善項(xiàng)目喪失了公益屬性或公益屬性被侵蝕，就會(huì)受到社會(huì)詬病，甚至影響慈善公信力。為什么人們?nèi)绱岁P(guān)注慈善事業(yè)的公益屬性，如此期待慈善事業(yè)能夠自覺保持并不斷增強(qiáng)其公益屬性？總體來看，原因恐怕離不開以下兩個(gè)方面。

一方面，這是因?yàn)槲覈壬剖聵I(yè)肩負(fù)著協(xié)助政府提供公益服務(wù)、滿足社會(huì)需求的重要功能，如果不能保持其公益屬性，或其公益服務(wù)功能落空，就會(huì)在一定程度上影響相應(yīng)群體的生活質(zhì)量，就會(huì)把社會(huì)對慈善事業(yè)的希望變成了失望?！吨腥A人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》明確了公益事業(yè)的四個(gè)方面：( 一) 救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等困難的社會(huì)群體和個(gè)人的活動(dòng)；( 二 ) 教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；( 三 ) 環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)；( 四 ) 促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的其他社會(huì)公共和福利事業(yè)（參見該法第三條）。《中華人民共和國慈善法》明確了支撐慈善事業(yè)六方面的慈善活動(dòng)：（一）扶貧、濟(jì)困；（二）扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫；（三）救助自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件造成的損害；（四）促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展；（五）防治污染和其他公害，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；（六）符合本法規(guī)定的其他公益活動(dòng)（參見該法第三條）。不管是公益事業(yè)捐贈(zèng)法的四個(gè)方面，還是慈善法的六個(gè)方面，涉及的服務(wù)對象都十分廣泛，服務(wù)的公共性和普遍性也十分明顯。扶老、助殘、救孤、濟(jì)困等旨在滿足社會(huì)的基本需求和提升公眾的生活品質(zhì)；促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)保等事業(yè)發(fā)展旨在推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步。這些服務(wù)單純依靠營利性市場服務(wù)和政府提供的基本公共服務(wù)是難以全面滿足的，因?yàn)闋I利性市場服務(wù)遵循的是價(jià)值規(guī)律，在價(jià)值規(guī)律之外，往往就會(huì)出現(xiàn)失靈現(xiàn)象；政府面向大眾平等地提供的是基本公共服務(wù)，在基本公共服務(wù)之外，往往也會(huì)出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。慈善組織不以營利為目的，其財(cái)產(chǎn)包括發(fā)起人捐贈(zèng)或資助的創(chuàng)始財(cái)產(chǎn)、募集的財(cái)產(chǎn)和其他合法財(cái)產(chǎn)，且不得在發(fā)起人、捐贈(zèng)人以及慈善組織成員中分配，這就保證了慈善組織能夠不受市場利益驅(qū)動(dòng)，專注于提供公益服務(wù)特別是個(gè)性化的公益服務(wù)，彌補(bǔ)市場服務(wù)和政府服務(wù)不足等問題。實(shí)踐表明，慈善組織通過財(cái)產(chǎn)、服務(wù)和其他資源的捐贈(zèng)和運(yùn)用，能夠改善貧困、疾病和不平等等社會(huì)問題，能夠創(chuàng)造社會(huì)利益，增進(jìn)社會(huì)福祉，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步。如果慈善組織占有了公共資源而不履職盡責(zé)，不積極提供服務(wù)，市場配置資源帶來的缺陷、政府服務(wù)覆蓋不到位的問題就無法解決，一部分社會(huì)群體的生活就會(huì)受到影響，社會(huì)多方面詬病就會(huì)在所難免了。

另一方面，這是因?yàn)閲覍Υ壬剖聵I(yè)實(shí)施了以稅收優(yōu)惠政策為主的若干扶持政策，如果慈善事業(yè)公益屬性不彰，就會(huì)在更大層面上制造社會(huì)不公平，構(gòu)成對守法經(jīng)營市場主體的嚴(yán)重傷害。《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》《中華人民共和國印花稅法》《中華人民共和國契稅法》《中華人民共和國企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》《中華人民共和國個(gè)人所得稅法實(shí)施條例》《慈善捐贈(zèng)物資免征進(jìn)口稅收暫行辦法》等法律法規(guī)對慈善事業(yè)采取了多種稅收優(yōu)惠政策。例如，企業(yè)、個(gè)人的慈善捐贈(zèng)，在符合我國稅法規(guī)定的條件下，按照相應(yīng)的扣除標(biāo)準(zhǔn)，在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)予以扣除；非營利組織的收入為免稅收入；對境外捐贈(zèng)人無償向受贈(zèng)人捐贈(zèng)的直接用于慈善事業(yè)的物資，免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅；非營利性的學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)承受土地、房屋權(quán)屬用于辦公、教學(xué)，醫(yī)療、科研、養(yǎng)老、救助的免征契稅；財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人將財(cái)產(chǎn)贈(zèng)與政府、學(xué)校、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、慈善組織書立的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)免征印花稅；單位或者個(gè)體工商戶將自產(chǎn)、委托加工或購買的貨物捐贈(zèng)給目標(biāo)脫貧地區(qū)免征增值稅等。另外，慈善事業(yè)還享受國家規(guī)定的慈善服務(wù)設(shè)施用地優(yōu)惠、金融信貸、購買服務(wù)等政策扶持。如果慈善事業(yè)只是享受多項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策等支持，而不彰顯其公益屬性，像企業(yè)公司等營利性組織那樣追逐利潤、分配利潤，這既是對慈善事業(yè)的傷害，也是對守法經(jīng)營、依法納稅市場經(jīng)濟(jì)組織的不公平、不公正。

由此可見，公益屬性是我國慈善事業(yè)的靈魂所依和價(jià)值所在。如果失去了公益屬性或者公益屬性被侵蝕了，慈善事業(yè)就不能在整個(gè)社會(huì)大分工中發(fā)揮應(yīng)有的作用，就會(huì)漸漸失去其存在的意義，這也是社會(huì)有識(shí)之士都不愿看到的結(jié)局。為了確保慈善事業(yè)的公益屬性，慈善法為此作了多方面的規(guī)定：

——慈善法規(guī)定，慈善活動(dòng)是公益活動(dòng)（參見第三條）；慈善信托屬于公益信托（第四十四條）；慈善服務(wù)是志愿無償服務(wù)以及其他非營利服務(wù)（第六十二條）；慈善組織是非營利性組織（第八條）。這些規(guī)定，明確了支撐慈善事業(yè)發(fā)展所有重要環(huán)節(jié)的非營利性質(zhì)。

——慈善法規(guī)定，慈善組織的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)章程和捐贈(zèng)協(xié)議的規(guī)定全部用于慈善目的，不得在發(fā)起人、捐贈(zèng)人以及慈善組織成員中分配（第五十三條）；慈善組織清算后的剩余財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照慈善組織章程的規(guī)定轉(zhuǎn)給宗旨相同或者相近的慈善組織（第十八條）；慈善項(xiàng)目終止后捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)有剩余的，按照募捐方案或者捐贈(zèng)協(xié)議處理，募捐方案或者捐贈(zèng)協(xié)議未約定的，慈善組織應(yīng)當(dāng)將剩余財(cái)產(chǎn)用于目的相同或者相近的其他慈善項(xiàng)目（第五十八條）；慈善組織為實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)保值、增值進(jìn)行投資的，應(yīng)當(dāng)遵循合法、安全、有效的原則，投資取得的收益應(yīng)當(dāng)全部用于慈善目的（第五十五條）。這些規(guī)定，明確了慈善財(cái)產(chǎn)及其增值為社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，受國家法律保護(hù)，任何組織和個(gè)人不得私分、挪用、截留或者侵占。

——慈善法規(guī)定，慈善組織確定慈善受益人，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，不得指定或者變相指定慈善組織管理人員的利害關(guān)系人作為受益人（第五十九條）；捐贈(zèng)人與慈善組織約定捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的用途和受益人時(shí)，不得指定或者變相指定捐贈(zèng)人的利害關(guān)系人作為受益人（第四十條）；慈善信托的受托人確定受益人，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，不得指定或者變相指定受托人及其工作人員的利害關(guān)系人作為受益人（第四十六條）。這些規(guī)定，明確了選擇慈善受益人應(yīng)當(dāng)遵循非特定原則。

——慈善法規(guī)定，慈善組織應(yīng)當(dāng)合理設(shè)計(jì)慈善項(xiàng)目，優(yōu)化實(shí)施流程，降低運(yùn)行成本、提高慈善財(cái)產(chǎn)使用效益（第五十七條）；慈善組織應(yīng)當(dāng)積極開展慈善活動(dòng)，遵循管理費(fèi)用、募捐成本等最必要原則，厲行節(jié)約，減少不必要的開支，充分、高效運(yùn)用慈善財(cái)產(chǎn)。具有公開募捐資格的基金會(huì)開展慈善活動(dòng)的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數(shù)額的百分之七十；年度管理費(fèi)用不得超過當(dāng)年總支出的百分之十；特殊情況下，年度支出和管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告辦理其登記的民政部門并向社會(huì)公開說明情況（第六十一條）；慈善組織的發(fā)起人、主要捐贈(zèng)人以及管理人員，不得利用其關(guān)聯(lián)關(guān)系損害慈善組織、受益人的利益和社會(huì)公共利益（第十四條）；受益人應(yīng)當(dāng)珍惜慈善資助，按照協(xié)議使用慈善財(cái)產(chǎn)。受益人未按照協(xié)議使用慈善財(cái)產(chǎn)或者有其他嚴(yán)重違反協(xié)議情形的，慈善組織有權(quán)要求其改正；受益人拒不改正的，慈善組織有權(quán)解除協(xié)議并要求受益人返還財(cái)產(chǎn)（第六十條）。這些規(guī)定，明確了在慈善活動(dòng)中要堅(jiān)持慈善受益人受益最大化、最優(yōu)化的原則。

另外，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合于 2014 年出臺(tái)，并于 2018 年修訂的《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》，明確規(guī)定符合條件的非營利組織必須同時(shí)具備以下八項(xiàng)條件：（一）依照國家有關(guān)法律法規(guī)設(shè)立或登記的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)、宗教活動(dòng)場所、宗教院校以及財(cái)政部、稅務(wù)總局認(rèn)定的其他非營利組織；（二）從事公益性或者非營利性活動(dòng)；（三）取得的收入除用于與該組織有關(guān)的、合理的支出外，全部用于登記核定或者章程規(guī)定的公益性或者非營利性事業(yè)；（四）財(cái)產(chǎn)及其孳息不用于分配，但不包括合理的工資薪金支出；（五）按照登記核定或者章程規(guī)定，該組織注銷后的剩余財(cái)產(chǎn)用于公益性或者非營利性目的，或者由登記管理機(jī)關(guān)采取轉(zhuǎn)贈(zèng)給與該組織性質(zhì)、宗旨相同的組織等處置方式，并向社會(huì)公告；（六）投入人對投入該組織的財(cái)產(chǎn)不保留或者享有任何財(cái)產(chǎn)權(quán)利，本款所稱投入人是指除各級人民政府及其部門外的法人、自然人和其他組織；（七）工作人員工資福利開支控制在規(guī)定的比例內(nèi)，不變相分配該組織的財(cái)產(chǎn)，其中：工作人員平均工資薪金水平不得超過稅務(wù)登記所在地的地市級（含地市級）以上地區(qū)的同行業(yè)同類組織平均工資水平的兩倍，工作人員福利按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；（八）對取得的應(yīng)納稅收入及其有關(guān)的成本、費(fèi)用、損失應(yīng)與免稅收入及其有關(guān)的成本、費(fèi)用、損失分別核算。需要提醒的是，該通知要求報(bào)送材料中的第四、五項(xiàng)，其實(shí)就是對非營利組織公益屬性的直接檢驗(yàn)：（四）上一年度的資金來源及使用情況、公益活動(dòng)和非營利活動(dòng)的明細(xì)情況；（五）上一年度的工資薪金情況專項(xiàng)報(bào)告，包括薪酬制度、工作人員整體平均工資薪金水平、工資福利占總支出比例、重要人員工資薪金信息（至少包括工資薪金水平排名前 10的人員）。

理想總是美好的，現(xiàn)實(shí)卻往往不盡如人意。實(shí)踐表明，要真正把法律法規(guī)和政策中關(guān)于慈善事業(yè)公益屬性的要求全面落實(shí)到位，我們?nèi)杂邢喈?dāng)長的路要走。當(dāng)前，公益慈善領(lǐng)域違反公益屬性的現(xiàn)象存量還未清零見底、增量還時(shí)有發(fā)生，個(gè)別地方或領(lǐng)域甚至還非常嚴(yán)重。比如，有的指定或者變相指定慈善組織管理人員的利害關(guān)系人作為受益人；有的在購買服務(wù)或物質(zhì)時(shí)搞不正當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)交易，損害慈善組織利益；有的慈善組織工資福利過高，嚴(yán)重違背管理費(fèi)用、募捐成本等最必要原則，縮小了慈善受益面、損害了慈善受益人的利益；有的在慈善財(cái)產(chǎn)保值增值時(shí)搞所得利潤體外循環(huán)；更有甚者，以“捐贈(zèng)返現(xiàn)”“捐贈(zèng)返利”“公益理財(cái)”等名義，騙取群眾資金，引發(fā)嚴(yán)重負(fù)面輿情，造成不良的社會(huì)影響。對此，我們必須高度重視，務(wù)必采取切實(shí)有效的措施，認(rèn)真加以研究并解決。

習(xí)近平總書記指出：“民間社會(huì)財(cái)富不斷增長，可利用的社會(huì)資源很多。民辦學(xué)校要按照國家法律和教育規(guī)律來辦學(xué)，依法規(guī)范管理，促進(jìn)行業(yè)自律，注重社會(huì)效益、公益屬性?！?/span>（習(xí)近平《論堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)》，中央文獻(xiàn)出版社 2019 年 10 月第1 版，第 280 頁）“無論社會(huì)發(fā)展到什么程度，我們都要毫不動(dòng)搖把公益性寫在醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的旗幟上，不能走全盤市場化、商業(yè)化的路子?！?/span>（《習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想專題摘編》，黨建讀物出版社、中央文獻(xiàn)出版社 2023 年 4 月第 1 版，第 360—361 頁）習(xí)近平總書記的重要論述，不僅對辦好我國教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)具有重要指導(dǎo)意義，對辦好我國慈善事業(yè)同樣具有重要指導(dǎo)意義。我們要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向相統(tǒng)一，多措并舉，把自覺保持和增進(jìn)我國慈善事業(yè)的公益屬性進(jìn)行到底。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，建議著力做好“三個(gè)加強(qiáng)”。

第一，加強(qiáng)慈善法的宣傳教育。不知道慈善事業(yè)的公益屬性，把慈善組織混同于營利性經(jīng)濟(jì)組織，這恐怕是出現(xiàn)侵蝕慈善事業(yè)公益屬性行為的思想認(rèn)識(shí)根源。因此，要廣泛宣傳普及修改后的慈善法及其配套的法規(guī)政策。對現(xiàn)有從業(yè)人員要督促其樹立起正確的慈善事業(yè)觀，著重解決什么是慈善事業(yè)、我們?yōu)槭裁匆纱壬剖聵I(yè)，為誰干慈善事業(yè)等重大問題。對擬從事慈善事業(yè)的人員特別是發(fā)起成立新的慈善組織的人員，要按照《民政部 中央社會(huì)工作部 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 市場監(jiān)管總局 全國工商聯(lián) 關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)組織規(guī)范化建設(shè)推動(dòng)社會(huì)組織高質(zhì)量發(fā)展的意見》的要求，實(shí)行事先告知提示制度。也就是說，各級社會(huì)組織登記管理機(jī)關(guān)在慈善組織申請成立登記階段應(yīng)首先向發(fā)起人、捐贈(zèng)人書面告知登記管理法規(guī)政策要求，重點(diǎn)提示捐贈(zèng)人對投入的財(cái)產(chǎn)不保留、不享有任何財(cái)產(chǎn)權(quán)利、工作人員工資福利等管理費(fèi)用開支應(yīng)當(dāng)合理并控制在規(guī)定的比例內(nèi)、慈善組織的財(cái)產(chǎn)必須用于符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)活動(dòng)、法人終止時(shí)剩余財(cái)產(chǎn)不得向發(fā)起人或捐贈(zèng)人分配等規(guī)定。發(fā)起人在告知后繼續(xù)提出申請的，簽收事先告知書。捐贈(zèng)人清楚知曉慈善組織財(cái)產(chǎn)屬性和捐贈(zèng)行為法律效果后繼續(xù)履行捐贈(zèng)的，簽署捐資承諾書。這樣有利于從源頭上讓捐助法人一開始就感受到公益屬性要求，讓擬從事慈善事業(yè)的人了解慈善組織與營利性組織的區(qū)別，知曉什么能干、什么不能干。

第二，加強(qiáng)慈善組織內(nèi)控制度建設(shè)。許多事實(shí)表明，慈善組織發(fā)生變性或喪失公益屬性，具體情節(jié)可能多種多樣，但內(nèi)控制度不健全、不落實(shí)卻是其共同的病根。因此，要加大在慈善組織組建黨組織的力度，擴(kuò)大黨的組織和黨的工作有效覆蓋。建立健全黨組織參與慈善組織重大問題決策制度機(jī)制，增強(qiáng)黨組織政治功能和組織功能，充分發(fā)揮政治引領(lǐng)作用。慈善組織人、財(cái)、物、活動(dòng)中按規(guī)定由理事會(huì)決策的事項(xiàng)，不得由個(gè)人專斷或由理事長辦公會(huì)等代為決策。專項(xiàng)基金的設(shè)立要聚焦主責(zé)主業(yè)，做到與自身宗旨和業(yè)務(wù)范圍相符合，與管理服務(wù)能力、工作需要相適應(yīng)。慈善組織的負(fù)責(zé)人、理事、監(jiān)事、主要捐贈(zèng)人等與慈善組織交易對象存在控制關(guān)系或者能夠施加重大影響的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)報(bào)告并按規(guī)定回避表決，相關(guān)交易情況應(yīng)依法如實(shí)披露。要建立健全項(xiàng)目管理制度，對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。要建立健全信息公開制度，真實(shí)、完整、及時(shí)公開相應(yīng)信息，方便社會(huì)監(jiān)督。

第三，加強(qiáng)全社會(huì)對慈善事業(yè)的監(jiān)督。與社會(huì)團(tuán)體法人、公司法人等 “自律法人”相比，捐助法人沒有會(huì)員，無法通過會(huì)員大會(huì)對理事會(huì)、理事長辦公會(huì)等機(jī)構(gòu)作出的決策進(jìn)行有效監(jiān)督，天然存在著監(jiān)督缺陷，因此，在加強(qiáng)慈善組織內(nèi)控制度的同時(shí)，強(qiáng)化其外部監(jiān)督是非常必要的。要依法發(fā)揮捐贈(zèng)人的監(jiān)督作用。捐贈(zèng)人有權(quán)查詢、復(fù)制其捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)管理使用的有關(guān)資料，慈善組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)主動(dòng)向捐贈(zèng)人反饋有關(guān)情況。慈善組織違反捐贈(zèng)協(xié)議約定的用途，濫用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的，捐贈(zèng)人有權(quán)要求其改正；拒不改正的，捐贈(zèng)人可以向縣級以上人民政府民政部門投訴、舉報(bào)或者向人民法院提起訴訟（第四十二條）。要依法發(fā)揮公民的監(jiān)督作用。任何單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)慈善組織、慈善信托有違法行為的，可以向縣級以上人民政府民政部門、其他有關(guān)部門或者慈善行業(yè)組織投訴、舉報(bào)。民政部門、其他有關(guān)部門或者慈善行業(yè)組織接到投訴、舉報(bào)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理（第一百零八條）。要依法發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用。大力鼓勵(lì)公眾、媒體對慈善活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對假借慈善名義或者假冒慈善組織騙取財(cái)產(chǎn)以及慈善組織、慈善信托的違法違規(guī)行為予以曝光，發(fā)揮輿論和社會(huì)監(jiān)督作用（第一百零八條）。要依法發(fā)揮慈善組織業(yè)務(wù)主管單位的指導(dǎo)監(jiān)督作用，發(fā)揮縣級以上人民政府有關(guān)部門對慈善組織的監(jiān)督、管理和服務(wù)作用（參見第六條），發(fā)揮民政部門登記管理、年檢年報(bào)、抽查檢查、評估表彰、行政處罰等多方面的管理和監(jiān)督作用。

（作者系第十四屆全國人大代表、全國人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)委員、中國社會(huì)福利基金會(huì)理事長）