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具有十分重要意義的“附則”

詹成付

在我國的立法技術(shù)規(guī)范里，設(shè)章的法律文本一般設(shè)有附則，并作為最后一章，用來規(guī)定法律有關(guān)用語的含義、有關(guān)配套規(guī)定的制定、實行日期、溯及力、廢止條款等有關(guān)法律實施的內(nèi)容。2016 年 3 月，第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的慈善法，就是把附則作為最后一章安排的，修改后的慈善法不僅保留了這樣的安排，同時還在該章中增加了一條規(guī)定個人求助問題的內(nèi)容( 參見第一百二十四條），從而使該章的法律條文由原來的3 條變成了現(xiàn)在的 4 條。雖然附則這一章在全部十三章中是法律條文數(shù)量最少的，但它極富中國特色、時代特點，意義十分重要， 我們要仔細(xì)領(lǐng)會把握，并在實踐中貫徹實施好。

社區(qū)和單位內(nèi)部互助互濟(jì)的法律規(guī)定，有利于凝聚起推動當(dāng)代慈善事業(yè)不斷發(fā)展的宏大社會力量

細(xì)心的讀者或許已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，在慈善法里，有的條文在“慈善組織”“志愿者隊伍”“慈善事業(yè)”等詞組前面加有“社區(qū)”二字（如第九十六條），這就意味著社區(qū)慈善組織、社區(qū)志愿者隊伍、社區(qū)慈善事業(yè)，與普遍意義上的慈善組織、志愿者隊伍、慈善事業(yè)有所不同。一般來說，社區(qū)慈善是指以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元，由自然人、法人和非法人組織基于慈善目的開展的公益活動。社區(qū)慈善的主體，少量是來自社區(qū)以外的力量，更多的是社區(qū)居民和社區(qū)內(nèi)的各種組織，像社區(qū)服務(wù)組織、社區(qū)志愿者組織，各類興趣團(tuán)隊、鄰里互助網(wǎng)絡(luò)等，這些組織中的絕大多數(shù)不具備法人登記的條件、未在登記管理機(jī)關(guān)登記。在單位內(nèi)部開展的職工互助互濟(jì)活動， 是我國社會特有的一種社會保障方式， 由單位內(nèi)的工會組織發(fā)動、職工自愿參加、自籌資金、互助互濟(jì)。總的來看， 不管是城鄉(xiāng)社區(qū)，還是單位內(nèi)部的互助互濟(jì)，其受益群體僅限于本社區(qū)、本單位及相關(guān)群體內(nèi)部，是一種面向特定對象或成員的互益行為，明顯區(qū)別于超越社區(qū)、單位和內(nèi)部特定群體界限、以不特定社會公眾為受益對象的一般慈善行為。

我國慈善法是把組織化、專業(yè)化的慈善組織開展的慈善活動作為規(guī)范的重點。但需要指出的是，這并不意味著慈善法就忽視了包括社區(qū)和單位內(nèi)部互助互濟(jì)在內(nèi)的組織化程度不太強(qiáng)、專業(yè)化水平不太高的慈善活動（以下簡稱非組織化、非專業(yè)化的慈善活動）的地位和作用。通讀慈善法，人們會發(fā)現(xiàn)，慈善法是把非組織化、非專業(yè)化的慈善活動與組織化、專業(yè)化的慈善活動并行不悖地進(jìn)行安排的。慈善法第一章（總則）規(guī)定：“國家鼓勵和支持自然人、法人和非法人組織踐行社會主義核心價值觀，弘揚中華民族傳統(tǒng)美德，依法開展慈善活動”（第五條）；第十章（促進(jìn)措施）也規(guī)定：“國家鼓勵有條件的地方設(shè)立社區(qū)慈善組織，加強(qiáng)社區(qū)志愿者隊伍建設(shè)，發(fā)展社區(qū)慈善事業(yè)”（第九十六條）；第十三章（附則）進(jìn)一步規(guī)定：“城鄉(xiāng)社區(qū)組織、單位可以在本社區(qū)、單位內(nèi)部開展群眾性互助互濟(jì)活動”（第一百二十二條）。也就是說，從慈善法的安排來看，人們的慈善愿望、慈善表達(dá)，既可以通過組織化、專業(yè)化的慈善活動來實現(xiàn)，也可以通過非組織化、非專業(yè)化的途徑如社區(qū)慈善來進(jìn)行，只不過前者是慈善法規(guī)范的重點而已。

慈善法之所以作出這樣安排，或者說之所以如此重視社區(qū)慈善和單位內(nèi)部的互助互濟(jì)（以下統(tǒng)稱社區(qū)慈善）， 主要在于社區(qū)慈善在推動和發(fā)展慈善事業(yè)中具有不可忽視的功效。比起組織化、專業(yè)化程度高的慈善組織開展的慈善活動，雖然社區(qū)慈善顯得有些草根、有些隨意、不那么正規(guī)，但它在慈善體系中始終煥發(fā)著獨特的魅力，發(fā)揮著獨特的作用：社區(qū)慈善與講信修睦、親仁善鄰、鄰里互助、親友相濟(jì)等中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化貫通一致，在群眾中具有較強(qiáng)的親和力；社區(qū)慈善是“家門口的慈善”，不需要走多遠(yuǎn)，居民群眾便可利用周末或節(jié)假日實現(xiàn)慈善愿望，具有廣泛吸納群眾參與的社會基礎(chǔ)；社區(qū)慈善人熟路熟，相關(guān)手續(xù)簡單快捷，在解決居民群眾急難愁盼、增強(qiáng)慈善受益人獲得感上，具有其他慈善形式不具有的快捷性、時效性。正因為如此，社區(qū)慈善一經(jīng)產(chǎn)生便深受基層和廣大群眾的喜愛。特別是隨著經(jīng)濟(jì)社會各方面改革發(fā)展的加速，我國城鄉(xiāng)社區(qū)越來越成為各類人群的重要聚集點、許多矛盾的重要化解點、社會力量的重要匯聚點，我們黨長期執(zhí)政的重要支撐點。習(xí)近平總書記指出：“大國之大，也有大國之重。千頭萬緒的事，說到底是千家萬戶的事?！薄吧鐓^(qū)雖小，但連著千家萬戶， 做好社區(qū)工作十分重要?！贝钌铣青l(xiāng)社區(qū)建設(shè)的快車，社區(qū)慈善實踐遍地開花、實踐載體百花齊放，相關(guān)成熟經(jīng)驗不斷被黨中央、國務(wù)院相關(guān)政策文件和許多地方性法規(guī)所采納。早在 2006 年，筆者在擔(dān)任民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長時主持起草、經(jīng)國務(wù)院審議下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見》中就指出，要“大力發(fā)展社區(qū)慈善事業(yè)，加強(qiáng)對社區(qū)捐助接收站點、‘慈善超市’的建設(shè)和管理”。2016 年 3 月，第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的慈善法，以及修改后的慈善法相關(guān)規(guī)定，既是對基層成功經(jīng)驗的法律固定，也為今后的社區(qū)慈善實踐提供了更加有力的法治保障。習(xí)近平總書記指出：“只有立足波瀾壯闊的中華五千多年文明史，才能真正理解中國道路的歷史必然、文化內(nèi)涵與獨特優(yōu)勢?！鄙鐣壬剖聵I(yè)和社區(qū)慈善事業(yè)并行并舉、相得益彰，拓展了我國當(dāng)代慈善事業(yè)發(fā)展的歷史縱深，夯實了我們正在推進(jìn)的當(dāng)代慈善事業(yè)的歷史基礎(chǔ)，這種既具有世界各國慈善事業(yè)共有特點，更浸潤著五千年中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的當(dāng)代慈善，一定能夠凝聚起推動我國慈善事業(yè)發(fā)展的宏大力量。

慈善組織以外的其他組織開展慈善活動的法律規(guī)定，為全社會支持慈善、參與慈善開辟了廣泛的可能性

慈善不是慈善組織的特權(quán)，慈善事業(yè)需要動員社會方方面面力量的廣泛參與，方能可持續(xù)健康發(fā)展。我國除了1.5 萬個慈善組織外，還有 3282 萬多個企業(yè)法人，74 萬多個事業(yè)法人，22 萬多個機(jī)關(guān)法人，近 90 萬個各級各類社會組織，另有總量龐大的包括個人獨資企業(yè)、合伙企業(yè)、不具有法人資格的專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的非法人組織。這些組織資源都是推動我國慈善事業(yè)發(fā)展的重要力量，應(yīng)當(dāng)很好地引導(dǎo)和利用。

早在2014 年，筆者在擔(dān)任民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長時主持起草、經(jīng)國務(wù)院審議下發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》中就明確要求：“鼓勵社會各界以各類社會救助對象為重點，廣泛開展扶貧濟(jì)困、賑災(zāi)救孤、扶老助殘、助學(xué)助醫(yī)等慈善活動。黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位要廣泛動員干部職工積極參與各類慈善活動， 發(fā)揮帶頭示范作用。工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體要充分發(fā)揮密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，動員社會公眾為慈善事業(yè)捐贈資金、物資和提供志愿服務(wù)等。各全國性社會團(tuán)體在發(fā)揮自身優(yōu)勢、開展慈善活動時，要主動接受社會監(jiān)督，在公開透明、規(guī)范管理、服務(wù)困難群眾等方面作出表率。各類慈善組織要進(jìn)一步面向困難群體開展符合其宗旨的慈善活動。倡導(dǎo)各類企業(yè)將慈善精神融入企業(yè)文化建設(shè)，把參與慈善作為履行社會責(zé)任的重要方面，通過捐贈、支持志愿服務(wù)、設(shè)立基金會等方式，開展形式多樣的慈善活動，在更廣泛的領(lǐng)域為社會作出貢獻(xiàn)。鼓勵有條件的宗教團(tuán)體和宗教活動場所依法依規(guī)開展各類慈善活動。提倡在單位內(nèi)部、城鄉(xiāng)社區(qū)開展群眾性互助互濟(jì)活動。充分發(fā)揮家庭、個人、志愿者在慈善活動中的積極作用。”2016 年 3 月，第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過的慈善法，對社區(qū)和單位內(nèi)部開展的面向特定對象的互助互濟(jì)作出明確規(guī)定、予以支持；對慈善組織以外的其他組織開展力所能及的慈善活動同樣作出明確規(guī)定、予以支持。八年多的實踐證明，這些規(guī)定是完全正確的。僅就慈善組織以外的其他組織開展力所能及的慈善活動而言，這條途徑開辟得對、也走得通，很有必要。雖然只有依法登記的慈善組織才能夠開展慈善募捐，但慈善組織以外的其他組織開展慈善活動的天地依然十分廣闊：它們既可以進(jìn)行慈善捐贈，也可以參與志愿服務(wù)，還可以與具有公開募捐資格的慈善組織聯(lián)合開展公開募捐。同時，它們也能在組織內(nèi)部開展面向特定對象的互助互濟(jì)活動等等，這些活動的開展都有利于發(fā)展和壯大我國慈善事業(yè)，因此，修改后的慈善法保留了 2016 年原法的規(guī)定。慈善組織以外的其他組織是一座巨大的寶庫，目前，我國慈善組織接受捐贈的絕大多數(shù)財產(chǎn)均來自這座寶庫。我們有理由相信，只要開發(fā)利用得當(dāng)、有關(guān)政策措施供給有力有效，就一定能夠形成慈善活力競相迸發(fā)、慈善財富源泉充分涌流的良好局面。

有人會問，慈善組織以外的其他組織開展慈善活動時，要不要遵循合法、自愿、誠信、非營利的原則？要不要遵循不得違背社會公德，不得危害國家安全、損害社會公共利益和他人合法權(quán)益的規(guī)定？答案是肯定的，因為慈善法總則里的規(guī)定是總管一切的，是任何參與慈善活動的主體都必須遵循的，慈善組織以外的其他組織開展慈善活動時也不例外。同時，慈善組織以外的其他組織在以捐贈財產(chǎn)或者提供服務(wù)等方式參與慈善活動時，慈善法關(guān)于慈善捐贈和慈善服務(wù)的普遍適用性規(guī)定也對這些組織具有約束力，也需要遵循。

個人網(wǎng)絡(luò)求助問題的法律規(guī)定，為個人因家庭經(jīng)濟(jì)困難發(fā)布求助信息提供了規(guī)范渠道

因自身困難向社會尋求幫助是公民的權(quán)利。慈善法第一百二十二條關(guān)于社區(qū)和單位內(nèi)部可以互助互濟(jì)的規(guī)定， 其宗旨也在于方便公民在城鄉(xiāng)社區(qū)組織和單位內(nèi)部及時獲得幫助。但隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，個人求助借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了社區(qū)和單位的范圍。2016 年國家制定慈善法時，借助網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行個人求助的規(guī)模還不大，加之各方面認(rèn)識不統(tǒng)一，因此，在當(dāng)年施行的慈善法里沒有個人網(wǎng)絡(luò)求助的法律規(guī)定， 只是在民政部、工業(yè)和信息化部、國家 新聞出版廣電總局、國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦 公室等有關(guān)部門聯(lián)合制定的《公開募捐 平臺服務(wù)管理辦法》第十條中規(guī)定： “個人為了解決自己或者家庭的困難， 通過廣播、電視、報刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提 供者、電信運營商發(fā)布求助信息時，廣 播、電視、報刊以及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、 電信運營商應(yīng)當(dāng)在顯著位置向公眾進(jìn) 行風(fēng)險防范提示，告知其信息不屬于慈 善公開募捐信息，真實性由信息發(fā)布個 人負(fù)責(zé)?！北仨毧吹剑S著近年來個人 網(wǎng)絡(luò)求助現(xiàn)象的不斷增多，相關(guān)網(wǎng)絡(luò)服 務(wù)平臺呈現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展，在幫助大病患 者籌集醫(yī)療費用等方面發(fā)揮了積極作 用，但也有不少亂象為整個行業(yè)的公信 力甚至公益事業(yè)發(fā)展帶來了許多負(fù)面 影響。如何加強(qiáng)個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺 管理，如何規(guī)范求助人、信息發(fā)布人、 捐助人的行為，做到活而不亂、管而不 死，使個人求助健康有序發(fā)展，已經(jīng)現(xiàn) 實地擺在了我們面前。因此，修改后的 慈善法在附則里增加了第一百二十四 條，讓個人求助以及從事個人求助網(wǎng)絡(luò) 服務(wù)提供者正式登堂入室，納入法制化 的軌道運行：“個人因疾病等原因?qū)е?家庭經(jīng)濟(jì)困難，向社會發(fā)布求助信息 的，求助人和信息發(fā)布人應(yīng)當(dāng)對信息真 實性負(fù)責(zé)，不得通過虛構(gòu)、隱瞞事實等 方式騙取救助?！薄皬氖聜€人求助網(wǎng)絡(luò) 服務(wù)的平臺應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院民政部門指 定，對通過其發(fā)布的求助信息真實性進(jìn) 行查驗，并及時、全面向社會公開相關(guān) 信息。具體管理辦法由國務(wù)院民政部門 會同網(wǎng)信、工業(yè)和信息化等部門另行制 定?！卑凑辗墒跈?quán)，民政部及時會同國家網(wǎng)信辦、工業(yè)和信息化部、公安部、金融監(jiān)督管理總局制定了《個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺管理辦法》，就個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺的指定、個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺運作的主要規(guī)則、救助信息的真實性查驗、社會公眾捐助資金的管理要求、個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺的監(jiān)督管理、個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺的法律責(zé)任等一系列重要問題作出明確規(guī)范。該辦法從 2024 年 9 月 5 日起施行。同時， 按照“自愿申請、依法依規(guī)、公平公正”原則，民政部又組織開展了個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺遴選工作，經(jīng)評審委員會評審和社會公示后，于 2024 年 12 月25 日指定了水滴籌（北京水滴互?？萍加邢薰具\營）、輕松籌（北京眾意互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)科技有限公司運營）、暖心惠民（北京暖心惠民科技有限公司運營）等三家平臺為個人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺。

中國式現(xiàn)代化是人類歷史上規(guī)模最大的現(xiàn)代化，也是難度最大的現(xiàn)代化，光是解決 14 億多人的看病問題， 就是一個不小的挑戰(zhàn)。我國慈善法把個人因家庭經(jīng)濟(jì)困難發(fā)布求助信息納入法制化軌道，這在世界慈善史上都是一個了不起的創(chuàng)新創(chuàng)造，有利于社會力量幫扶與政府醫(yī)保、醫(yī)療救助等制度的貫通協(xié)同，有利于解決群眾的急難愁盼問題，有利于新時代新征程上人民群眾特別是困難群眾生活品質(zhì)的不斷提高，也在世界慈善發(fā)展史上為解決類似重大民生問題貢獻(xiàn)了中國智慧和中國經(jīng)驗。

（作者系第十四屆全國人大代表、全國人大社會建設(shè)委員會委員，中國社會福利基金會理事長）