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關(guān)于理解和把握“慈善財(cái)產(chǎn)”的三個(gè)重要問題

 文丨詹成付

慈善財(cái)產(chǎn)是開展慈善活動(dòng)、實(shí)現(xiàn)慈善目的的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要保障，深受慈善組織、捐贈(zèng)人、受益人和社會(huì)各界的高度關(guān)注。人們?cè)诖壬茖?shí)踐中發(fā)現(xiàn)，慈善募捐募集的是財(cái)產(chǎn)，慈善捐贈(zèng)捐贈(zèng)的還是財(cái)產(chǎn)，慈善信托雖然開展活動(dòng)的方式不同于慈善募捐、慈善捐贈(zèng)，但其管理和處分的東西也還是財(cái)產(chǎn)。由此可見，慈善財(cái)產(chǎn)是慈善募捐、慈善捐贈(zèng)、慈善信托的交集點(diǎn)。所以，盡管前述章節(jié)相應(yīng)條文不同程度、不同側(cè)面地涉及了慈善財(cái)產(chǎn)，也作出了相應(yīng)規(guī)范，但在規(guī)范了慈善募捐（第三章）、慈善捐贈(zèng)（第四章）、慈善信托（第五章）之后，《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱慈善法）還是用一章的篇幅來(lái)對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)這個(gè)重要問題作出系統(tǒng)全面的規(guī)范，既有機(jī)銜接了前述章節(jié)的有關(guān)法律規(guī)定，更進(jìn)一步提醒人們要高度重視慈善財(cái)產(chǎn)的規(guī)范運(yùn)作。慈善法頒布以來(lái)的實(shí)踐表明，慈善財(cái)產(chǎn)是影響慈善公信力的重要方面，慈善領(lǐng)域出現(xiàn)的種種爭(zhēng)議乃至亂象，絕大多數(shù)源于對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)理解和把握上出現(xiàn)的偏差。

2016年3月，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的慈善法用十個(gè)條文對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范，明確了什么是慈善財(cái)產(chǎn)，如何管理、使用慈善財(cái)產(chǎn)，如何使慈善財(cái)產(chǎn)保值增值，如何提高慈善財(cái)產(chǎn)的使用效益，如何確定慈善組織慈善活動(dòng)年度支出以及管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)等一系列重要問題。2023年12月，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過的修改決定，涉及第六章（慈善財(cái)產(chǎn)）的主要是將原法第六十條改為第六十一條，并將有關(guān)內(nèi)容修改為：“慈善組織應(yīng)當(dāng)積極開展慈善活動(dòng)，遵循管理費(fèi)用、募捐成本等最必要原則，厲行節(jié)約，減少不必要的開支，充分、高效運(yùn)用慈善財(cái)產(chǎn)。具有公開募捐資格的基金會(huì)開展慈善活動(dòng)的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數(shù)額的百分之七十；年度管理費(fèi)用不得超過當(dāng)年總支出的百分之十；特殊情況下，年度支出和管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告辦理其登記的民政部門并向社會(huì)公開說明情況。慈善組織開展慈善活動(dòng)的年度支出、管理費(fèi)用和募捐成本的標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)等部門制定。捐贈(zèng)協(xié)議對(duì)單項(xiàng)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的慈善活動(dòng)支出和管理費(fèi)用有約定的，按照其約定。慈善信托的年度支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)和金融監(jiān)督管理等部門制定?！?/p>

對(duì)照原法第六十條內(nèi)容，修改后的第六十一條除文字性修改外，主要增加了以下新內(nèi)容：

一是將“募捐成本”單獨(dú)提出并明確納入到充分高效運(yùn)用慈善財(cái)產(chǎn)的要求之中。這是對(duì)慈善法第十三條關(guān)于慈善組織向民政部門年度報(bào)告內(nèi)容新增加募捐成本要求的回應(yīng)，也是對(duì)原法第二十四條關(guān)于慈善組織公開募捐方案中募捐成本的回應(yīng)，具有兩方面的意義。其一，是對(duì)社會(huì)上一些人存在的慈善組織運(yùn)行應(yīng)當(dāng)零成本這種不正確認(rèn)識(shí)的糾正。和企業(yè)營(yíng)銷一樣，慈善募捐也是有成本的。所謂募捐成本又稱籌資費(fèi)用，根據(jù)《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定，籌資費(fèi)用是指民間非營(yíng)利組織為籌集業(yè)務(wù)活動(dòng)所需資金而發(fā)生的費(fèi)用。民間非營(yíng)利組織為了獲得捐贈(zèng)資產(chǎn)而發(fā)生的費(fèi)用包括舉辦募款活動(dòng)費(fèi)，準(zhǔn)備、印刷和發(fā)放募款宣傳資料費(fèi)，以及其他與募款或者爭(zhēng)取捐贈(zèng)資產(chǎn)有關(guān)的費(fèi)用。由此看出，那種認(rèn)為慈善組織運(yùn)行，特別是慈善募捐應(yīng)當(dāng)零成本的認(rèn)識(shí)是不正確的，而明確提出“募捐成本”這一概念就是對(duì)類似偏差認(rèn)識(shí)的糾正。其二，是對(duì)從事慈善活動(dòng)的一些人存在的慈善組織運(yùn)行可以不計(jì)成本這種認(rèn)識(shí)的糾正。實(shí)踐中已屢屢出現(xiàn)募捐成本過高甚至失控，導(dǎo)致出現(xiàn)真正用于慈善項(xiàng)目的資金減少、違背慈善初心的現(xiàn)象。明確要求慈善組織開展慈善活動(dòng)必須“遵循管理費(fèi)用、募捐成本等最必要原則”，有利于慈善組織加強(qiáng)對(duì)募捐成本的管理，厲行節(jié)約，減少不必要的開支，充分高效地運(yùn)用慈善財(cái)產(chǎn)。

二是將個(gè)別“年度支出”納入特殊情況。原法第六十條規(guī)定：“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會(huì)開展慈善活動(dòng)的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數(shù)額的百分之七十；年度管理費(fèi)用不得超過當(dāng)年總支出的百分之十，特殊情況下，年度管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告其登記的民政部門并向社會(huì)公開說明情況。”實(shí)踐表明，慈善組織的捐贈(zèng)收入和慈善活動(dòng)支出存在不確定性和波動(dòng)性，如果遇上較大的突發(fā)應(yīng)急事件，不僅年度管理費(fèi)用要求難以達(dá)標(biāo)，年度支出要求也難以達(dá)標(biāo)。這次修法將年度支出和年度管理費(fèi)用一并納入特殊情況，同時(shí)報(bào)告其登記的民政部門并向社會(huì)公開說明情況，有利于這一難題的化解。

三是規(guī)定“慈善組織開展慈善活動(dòng)的年度支出、管理費(fèi)用和募捐成本的標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)等部門制定”。年度支出體現(xiàn)的是慈善組織為了實(shí)現(xiàn)慈善目的而進(jìn)行的投入，要落實(shí)充分高效原則，不能低于一定的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中要盡可能地做加法。管理費(fèi)和募捐成本體現(xiàn)的是慈善組織維持自身運(yùn)營(yíng)和募集資金的成本，要落實(shí)厲行節(jié)約原則，不能高于一定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中要盡可能地做減法?？紤]到不同類型的慈善組織有其不同特點(diǎn)，修改后的慈善法仍然沒有對(duì)所有慈善組織的年度支出、管理費(fèi)用和募捐成本標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定，而是授權(quán)國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)等部門制定。早在2016年10月11日，民政部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局就制定了《關(guān)于慈善組織開展慈善活動(dòng)年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》，明確了慈善組織中具有公開募捐資格的社會(huì)團(tuán)體和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及慈善組織中不具有公開募捐資格的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的年度慈善活動(dòng)支出和年度管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由于這次修法時(shí)將募捐成本單獨(dú)列出，相信有關(guān)部門在完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，會(huì)對(duì)現(xiàn)有慈善組織費(fèi)用的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行梳理，并按照厲行節(jié)約、充分高效運(yùn)用慈善財(cái)產(chǎn)的要求，根據(jù)不同類型慈善組織的情況作出明確規(guī)定。

四是增加“慈善信托的年度支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)和金融監(jiān)督管理等部門制定”的規(guī)定。此前，慈善法和相關(guān)法律法規(guī)沒有對(duì)慈善信托的年度支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定，各地在實(shí)踐中做法不一、差異較大，在這次修法的過程中絕大多數(shù)意見認(rèn)為，對(duì)慈善信托的支出和管理費(fèi)用作出一定規(guī)范，有利于促進(jìn)慈善信托事業(yè)的發(fā)展。所以，法律授權(quán)國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)和金融監(jiān)督管理等部門制定慈善信托的年度支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。相信這一標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)落地后一定會(huì)促進(jìn)慈善信托的進(jìn)一步發(fā)展。

總覽慈善財(cái)產(chǎn)這一章，理解和把握好以下三個(gè)重要問題，對(duì)理解和把握好全章的精神，并在實(shí)踐中管理和運(yùn)用好慈善財(cái)產(chǎn)，具有重要意義。

一、慈善財(cái)產(chǎn)及其特性

如果對(duì)這個(gè)問題理解和把握出現(xiàn)偏差，那么在實(shí)踐中就很難做到正確管理和使用慈善財(cái)產(chǎn)。慈善財(cái)產(chǎn)就是慈善組織為了實(shí)現(xiàn)慈善宗旨和目的的財(cái)產(chǎn)。按照慈善法規(guī)定，慈善組織的財(cái)產(chǎn)由三部分構(gòu)成：一是發(fā)起人捐贈(zèng)、資助的創(chuàng)始財(cái)產(chǎn)；二是通過公開募捐或定向募捐募集的財(cái)產(chǎn)；三是管理慈善信托、經(jīng)營(yíng)性收入、接受政府購(gòu)買服務(wù)等途徑得來(lái)的其他合法財(cái)產(chǎn)。（參見第五十二條）從慈善財(cái)產(chǎn)的構(gòu)成或得來(lái)的途徑可以看出，慈善財(cái)產(chǎn)具有以下特性：

一是合法性。慈善財(cái)產(chǎn)的合法性既包括取得方式的合法性，也包括財(cái)產(chǎn)自身的合法性。所謂取得方式的合法性，舉例來(lái)說，具有公開募捐資格的慈善組織面向社會(huì)公眾開展公開募捐取得的財(cái)產(chǎn)是合法財(cái)產(chǎn)，反之，不具有此資格的慈善組織進(jìn)行公開募捐取得的財(cái)產(chǎn)不合法。所謂財(cái)產(chǎn)自身的合法性，以慈善捐贈(zèng)為例，捐贈(zèng)人捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)是其有權(quán)處分的合法財(cái)產(chǎn)，不能將貪污、受賄、盜竊等違法犯罪手段取得的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行捐贈(zèng)。

二是社會(huì)公共性。從財(cái)產(chǎn)來(lái)源看，慈善組織的創(chuàng)始財(cái)產(chǎn)來(lái)自捐贈(zèng)、資助，不同于由股東共同投資設(shè)立公司的財(cái)產(chǎn)，任何組織和個(gè)人（包括創(chuàng)始財(cái)產(chǎn)的提供者）對(duì)慈善組織都不享有股東權(quán)利。從財(cái)產(chǎn)目的來(lái)看，慈善組織以開展慈善活動(dòng)為宗旨，受益人是不特定的社會(huì)公眾，在某種意義上也可以說慈善組織是代表廣大社會(huì)公眾管理和使用慈善財(cái)產(chǎn)。

三是不得分配性。慈善組織的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)章程和捐贈(zèng)協(xié)議的規(guī)定全部用于慈善目的，不得在發(fā)起人、捐贈(zèng)人以及慈善組織成員中分配（參見第五十三條）。這種不得分配，既包括慈善組織存續(xù)期間的財(cái)產(chǎn)不得分配，也包括慈善組織清算后的剩余財(cái)產(chǎn)不得分配，還包括慈善項(xiàng)目完成后的剩余財(cái)產(chǎn)不得返還給捐贈(zèng)人；既包括發(fā)起人捐贈(zèng)、資助的創(chuàng)始財(cái)產(chǎn)不得分配，也包括通過慈善募捐募集的財(cái)產(chǎn)不得分配，還包括合法投資取得收益等財(cái)產(chǎn)不得分配。

總之，慈善財(cái)產(chǎn)的特性是慈善宗旨和使命賦予的，慈善組織對(duì)其財(cái)產(chǎn)擁有所有權(quán)，但這種所有權(quán)是受到限制的所有權(quán)。所謂受到限制的所有權(quán)，就是說，慈善組織雖然能夠完全占有其財(cái)產(chǎn)，但在財(cái)產(chǎn)的管理和使用上有著嚴(yán)格的邊界，那就是必須按照自身慈善目的的要求來(lái)管理和使用慈善財(cái)產(chǎn)，不能任意使用、收益和處分。

二、如何管理和運(yùn)用慈善財(cái)產(chǎn)

既然慈善財(cái)產(chǎn)要全部用于慈善目的，那么，如何才能做到呢？這就必然涉及慈善財(cái)產(chǎn)管理和使用這個(gè)重要問題。為此，慈善法設(shè)計(jì)出了以慈善組織為重要責(zé)任主體的關(guān)于慈善財(cái)產(chǎn)管理和使用的一系列規(guī)則。

第一，任何組織和個(gè)人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財(cái)產(chǎn)（第五十三條）。這是一個(gè)大的原則和要求，對(duì)方方面面都有約束力。如果慈善組織違反這一原則和要求，將依據(jù)慈善法第一百零九條來(lái)執(zhí)行相關(guān)規(guī)定：由縣級(jí)以上人民政府民政部門責(zé)令限期改正，予以警告或者責(zé)令限期停止活動(dòng)，并沒收違法所得；情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷登記證書并予以公告。如果縣級(jí)以上人民政府民政部門和其他有關(guān)部門及其工作人員違反這一原則和要求，將依據(jù)慈善法第一百二十條來(lái)執(zhí)行相關(guān)規(guī)定：由上級(jí)機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；依法應(yīng)當(dāng)給予處分的，由任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予處分。

第二，慈善組織對(duì)募集的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)?shù)怯浽靸?cè)，嚴(yán)格管理，?？顚Ｓ?。捐贈(zèng)人捐贈(zèng)的實(shí)物不易儲(chǔ)存、運(yùn)輸或者難以直接用于慈善目的的，慈善組織可以依法拍賣或者變賣，所得收入扣除必要費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)全部用于慈善目的（參見第五十四條）。

第三，慈善組織可以對(duì)其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行保值增值。但要遵循合法、安全、有效的原則，重大投資方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)決策機(jī)構(gòu)組成人員三分之二以上同意。政府資助的財(cái)產(chǎn)和捐贈(zèng)協(xié)議約定不得投資的財(cái)產(chǎn)，不得用于投資。慈善組織的負(fù)責(zé)人和工作人員不得在慈善組織投資的企業(yè)兼職或者領(lǐng)取報(bào)酬。（參見第五十五條）。

第四，慈善組織開展慈善活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)和章程的規(guī)定，按照募捐方案或者捐贈(zèng)協(xié)議使用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)。慈善組織確需變更募捐方案規(guī)定的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用途的，應(yīng)當(dāng)報(bào)原備案的民政部門備案；確需變更捐贈(zèng)協(xié)議約定的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用途的，應(yīng)當(dāng)征得捐贈(zèng)人同意（參見第五十六條）?！?/p>

第五，慈善組織應(yīng)當(dāng)合理設(shè)計(jì)慈善項(xiàng)目，優(yōu)化實(shí)施流程，降低運(yùn)行成本，提高慈善財(cái)產(chǎn)使用效益。慈善組織應(yīng)當(dāng)建立項(xiàng)目管理制度，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督（第五十七條）。

第六，慈善項(xiàng)目終止后捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)有剩余的，按照募捐方案或者捐贈(zèng)協(xié)議處理。募捐方案未規(guī)定或者捐贈(zèng)協(xié)議未約定的，慈善組織應(yīng)當(dāng)將剩余財(cái)產(chǎn)用于目的相同或者相近的其他慈善項(xiàng)目，并向社會(huì)公開（參見第五十八條）。

第七，慈善組織確定慈善受益人，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開、公平、公正的原則，不得指定或者變相指定慈善組織管理人員的利害關(guān)系人作為受益人（參見第五十九條）。慈善組織根據(jù)需要可以與受益人簽訂協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)，約定慈善財(cái)產(chǎn)的用途、數(shù)額和使用方式等內(nèi)容。受益人應(yīng)當(dāng)珍惜慈善資助，按照協(xié)議使用慈善財(cái)產(chǎn)。受益人未按照協(xié)議使用慈善財(cái)產(chǎn)或者有其他嚴(yán)重違反協(xié)議情形的，慈善組織有權(quán)要求其改正；受益人拒不改正的，慈善組織有權(quán)解除協(xié)議并要求受益人返還財(cái)產(chǎn)（參見第六十條）。

第八，慈善組織應(yīng)當(dāng)積極開展慈善活動(dòng)，遵循管理費(fèi)用、募捐成本等最必要原則，厲行節(jié)約，減少不必要的開支，充分、高效運(yùn)用慈善財(cái)產(chǎn)。具有公開募捐資格的基金會(huì)開展慈善活動(dòng)的年度支出，不得低于上一年總收入的百分之七十或者前三年收入平均數(shù)額的百分之七十；年度管理費(fèi)用不得超過當(dāng)年總支出的百分之十；特殊情況下，年度支出和管理費(fèi)用難以符合前述規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)報(bào)告辦理其登記的民政部門并向社會(huì)公開說明情況（第六十一條）。

無(wú)數(shù)事實(shí)反復(fù)證明，這些規(guī)則是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)，只有按照這些規(guī)則去管理和使用，才能使慈善財(cái)產(chǎn)全部用于慈善目的，我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)和把握。

三、為慈善組織管理和使用好慈善財(cái)產(chǎn)創(chuàng)造條件

如前所述，慈善組織在管理和使用好慈善財(cái)產(chǎn)上負(fù)有主要責(zé)任，但不是唯一責(zé)任，政府的有關(guān)部門也肩負(fù)著重要責(zé)任。慈善法第六章除了明確規(guī)定政府部門和個(gè)人不得私分、挪用、截留或者侵占慈善財(cái)產(chǎn)外，還明確賦予國(guó)務(wù)院有關(guān)部門政策創(chuàng)制的責(zé)任，而政策創(chuàng)制任務(wù)之多，也是慈善法中別的章節(jié)里沒有的。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門要勇于擔(dān)當(dāng)、履職盡職、推動(dòng)相關(guān)政策創(chuàng)制盡快落實(shí)落地，為慈善組織進(jìn)一步管理使用好慈善財(cái)產(chǎn)創(chuàng)造條件。

一是要完善慈善組織為實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)保值增值進(jìn)行投資的具體辦法。慈善法第五十五條規(guī)定：慈善組織為實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)保值、增值進(jìn)行投資的具體辦法，由國(guó)務(wù)院民政部門制定。2018年10月25日，民政部部務(wù)會(huì)議通過了《慈善組織保值增值投資活動(dòng)管理暫行辦法》，對(duì)慈善組織的投資活動(dòng)允許范圍、禁止領(lǐng)域、決策機(jī)制、止損集中、風(fēng)險(xiǎn)防控、責(zé)任追究等一系列問題作出了明確規(guī)定。實(shí)踐證明，這個(gè)辦法是有用有效的，應(yīng)結(jié)合近些年的實(shí)踐，進(jìn)一步完善這個(gè)辦法。

二是根據(jù)慈善法第六十一條規(guī)定，由國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)部門制定慈善組織開展慈善活動(dòng)的年度支出、管理費(fèi)用和募捐成本的標(biāo)準(zhǔn)。要在總結(jié)《關(guān)于慈善組織開展慈善活動(dòng)年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》的基礎(chǔ)上，將慈善組織開展慈善活動(dòng)的年度支出、管理費(fèi)用和募捐成本這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)明確制定出來(lái)，供慈善組織共同遵循。

三是由國(guó)務(wù)院民政部門會(huì)同財(cái)政、稅務(wù)和金融監(jiān)管部門制定慈善信托的年度支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)（參見第六十一條）。此外，還要落實(shí)好慈善法明確規(guī)定的國(guó)家對(duì)慈善事業(yè)給予的各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策（參見第八十五條至九十五條），這對(duì)做大做優(yōu)慈善財(cái)產(chǎn)具有重要的激勵(lì)作用。

（作者系第十四屆全國(guó)人大代表、全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)福利基金會(huì)理事長(zhǎng)）

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