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談談我國慈善法律制度的中國特色及實踐運用

 文丨詹成付

從2016年3月16日第十二屆全國人民代表大會第四次會議通過《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱慈善法），到2023年12月29日第十四屆全國人大常委會第七次會議表決通過關于修改慈善法的決定，我國慈善法律制度不斷完善成熟，既有各國慈善法的共同特點，比如開展慈善活動應當堅持合法、自愿、誠信、非營利的原則，對慈善事業(yè)實施稅收優(yōu)惠政策，慈善組織應當履行信息公開義務等等，更有基于自己國情的中國特色，比如慈善工作堅持黨的領導、堅持政府主導、堅持服務大局，慈善目的實現(xiàn)途徑的多樣性等。把握好蘊含在我國慈善法律制度中的這些中國特色，并使之持續(xù)變?yōu)槌晒嵺`、變成獨特優(yōu)勢，對于不斷增強對我國慈善法律制度的自信心和執(zhí)行力，具有十分重要的意義。

我國慈善法律制度的中國特色較多，可以從不同側面進行總結概括，但以下幾個方面不應缺少，并應在實踐中發(fā)揚光大。

一、堅持黨的領導

修改后的慈善法明確規(guī)定：“慈善工作堅持中國共產(chǎn)黨的領導。”這是我國慈善法律制度最鮮明的中國特色，也是做好我國慈善工作的根本保證和要求。

為什么慈善工作要堅持黨的領導？從理論上講，在我國，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，是最高政治領導力量，黨的領導制度是我國的根本領導制度。1954年，毛澤東同志在第一屆全國人大一次會議上強調：“領導我們事業(yè)的核心力量是中國共產(chǎn)黨?！?018年，十三屆全國人大一次會議表決通過憲法修正案，將“中國共產(chǎn)黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法總綱第一條。習近平總書記指出：“中國特色社會主義制度是一個嚴密完整的科學制度體系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有統(tǒng)領地位的是黨的領導制度?！睆娬{“一定要認清，中國最大的國情就是中國共產(chǎn)黨的領導。什么是中國特色？這就是中國特色。”強調黨的領導是全面的、系統(tǒng)的、整體的，必須體現(xiàn)到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設等各個方面。慈善工作堅持中國共產(chǎn)黨的領導，是黨的全面領導的題中應有之義。從實踐上看，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨的領導是做好黨和國家各項工作的根本保證。中華民族近代以來180多年的歷史、中國共產(chǎn)黨成立以來100多年的歷史、中華人民共和國成立以來75年的歷史都充分證明，沒有中國共產(chǎn)黨，就沒有新中國，就沒有中華民族偉大復興。當前和今后，堅持黨的全面領導是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的必由之路，更是堅持和發(fā)展好慈善事業(yè)的必由之路。就慈善領域而言，制定并修改慈善法，發(fā)展慈善事業(yè)，弘揚慈善文化，規(guī)范慈善活動，保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權益，促進社會進步，共享發(fā)展成果，都是我們黨提出來的；改革開放特別是進入新時代以來，我們黨也一直是這樣做的，今天無論是慈善法律制度建設成就，還是廣泛開展的慈善實踐成就，都是黨的領導的結果。當前和今后，慈善工作只有堅持黨的領導，慈善法的進一步貫徹實施才能更加有力有效，慈善事業(yè)的源頭活水也才能更加充分釋放和涌流。

正如習近平總書記指出的那樣，“要把中國式現(xiàn)代化五個方面的中國特色變?yōu)槌晒嵺`，把鮮明特色變成獨特優(yōu)勢，需要付出艱巨努力”。把黨的領導這一我國慈善法律制度的重要特色、獨特優(yōu)勢發(fā)揮好，仍需要從宏觀、中觀、微觀三個層面持續(xù)不斷地做好工作。

宏觀層面，即從中央到地方到基層，各級黨委要自覺履行主體責任、積極領導。應當建立健全由地方黨政負責同志牽頭的推動慈善事業(yè)高質量發(fā)展領導小組，完善日常工作協(xié)調機制，組織制定慈善事業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃。地方黨委和政府要建立完善研究慈善工作重大事項制度；黨委常委會應該定期聽取慈善工作匯報。慈善組織有業(yè)務主管單位的，業(yè)務主管單位要加強對慈善工作的組織領導，落實黨建工作責任制，制定本單位管理規(guī)定，配齊配強相關管理力量，抓好督促落實。

中觀層面，即慈善組織登記管理機關、業(yè)務主管單位、相關職能部門要積極落實、自覺維護黨的領導。慈善組織的登記管理機關、業(yè)務主管單位、相關職能部門大多是黨政部門，手里握有慈善組織的“生死簿”，審批準入一家慈善組織、注銷或取締一家慈善組織、處罰一家慈善組織，都應當放到是否有利于維護黨的執(zhí)政地位，是否有利于擴大黨執(zhí)政的群眾基礎，是否有利于黨完成執(zhí)政使命的高度來考量、來安排。只有有了這種意識，我們才會在慈善事業(yè)的扶持和監(jiān)管中，把黨的主張和要求貫徹到慈善事業(yè)發(fā)展的方方面面和各個環(huán)節(jié)。

微觀層面，即各級各類慈善組織必須自覺接受黨的領導，把堅持黨的領導與慈善組織依法自治有機統(tǒng)一起來。慈善組織要將堅持黨的全面領導和社會主義核心價值觀載入慈善組織章程，始終在黨的領導下積極主動、獨立負責、協(xié)調一致地開展工作；慈善組織開展慈善活動要進一步增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，自覺在思想上政治上行動上同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致；慈善組織理事會要為慈善組織內的黨組織開展黨的工作和活動提供條件，支持黨組織對慈善組織的重要事項、重要活動、大額捐贈等進行審核把關；在慈善領域工作的黨員要在慈善活動中發(fā)揮先鋒模范作用，用自己的言行引導全體慈善工作者和受益人感黨恩、聽黨話、跟黨走。

二、堅持政府主導

“堅持政府主導”這一重要特色，生動地體現(xiàn)在有關法律文本和具體慈善實踐之中。從法律文本來看，修改完善后的慈善法共有125個條文，其中三分之二以上的條文直接涉及政府及其部門在慈善領域的權力、責任和義務，可以說政府及其部門在發(fā)展我國慈善事業(yè)中是實實在在的責任主體。從慈善實踐來看，從慈善組織、慈善信托的設立到具體慈善活動的開展，從線下到線上、平常到應急，從對慈善組織的各方面幫扶到把慈善事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，從法律法規(guī)的宣傳貫徹到違法違規(guī)的責任追究，政府及其部門都扮演著重要角色。特別是慈善組織形式、登記管理政策的制定實施，慈善募捐、慈善捐贈、慈善信托的有效監(jiān)管，慈善組織年度支出、管理費用和募捐成本標準的科學制定，慈善信托年度支出和管理費用標準的科學制定，應急慈善協(xié)調機制的建立和有效運作，慈善信息統(tǒng)計和發(fā)布制度的建立健全，慈善事業(yè)稅費優(yōu)惠政策的制定完善，慈善人才隊伍的精心培養(yǎng)，慈善表彰制度的建立健全，慈善活動中違法違規(guī)行為的查處糾正，公民慈善意識的培育弘揚，等等，這些支撐慈善法貫徹實施配套政策的制定，這些攸關慈善事業(yè)健康發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的具體政策完善，都需要縣級以上人民政府及其相關部門去主導、去落實。  

政府在慈善領域和慈善事業(yè)發(fā)展中的主導地位，是憲法賦予的。我國憲法第八十五條明確規(guī)定：“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關”，統(tǒng)一領導全國地方各級國家行政機關的工作。在憲法明確規(guī)定的國務院十八項職權中，就有“編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預算”“領導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設、生態(tài)文明建設”“領導和管理教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作”“領導和管理民政、公安、司法行政等工作”的規(guī)定。憲法第一百零七條還規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、計劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員?！薄班l(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內的行政工作?！贝壬乒ぷ魇敲裾ぷ鞯闹匾M成部分，由此可見，確立政府特別是縣級以上政府在慈善領域和慈善工作中的主導地位，是依憲治國的重要體現(xiàn)。如果把視線拉向歷史的縱深處，我們會發(fā)現(xiàn)，中國自古就形成了大一統(tǒng)的治理體制，國家擔負著眾多的職能，這是中華文明幾千年來能夠保持連續(xù)性、統(tǒng)一性的重要原因所在?？梢哉f，包括主導慈善工作在內的政府責任多樣性，與我國的歷史、文化傳統(tǒng)以及國情等有著內在的契合性和適應性，也是中國這塊土地上必然結出的果實。

要發(fā)揮好政府主導這一特色，在實踐中還需要做大量艱苦細致的工作。當前和今后一個時期應當著重從以下幾個方面去主導和引導。一是要用體現(xiàn)扶持發(fā)展的具體政策去主導和引導。比如，要盡快落實縣級以上人民政府應當將慈善事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，制定促進慈善事業(yè)發(fā)展政策和措施的規(guī)定；落實各級人民政府及其有關部門可以依法通過購買服務等方式，支持符合條件的慈善組織向社會提供服務的規(guī)定；落實國家對開展扶危濟困、參與重大突發(fā)事件應對、參與重大國家戰(zhàn)略的慈善活動，實行特殊優(yōu)惠政策的規(guī)定；落實國家為慈善事業(yè)提供金融政策支持的規(guī)定；落實國家鼓勵在慈善領域應用現(xiàn)代信息技術的規(guī)定；落實國家采取措施弘揚慈善文化，培育公民慈善意識的規(guī)定；落實國家鼓勵企業(yè)事業(yè)單位和其他組織為開展慈善活動提供場所和其他便利條件的規(guī)定，等等。通過制定完善相關扶持政策，把黨和政府鼓勵什么，人民群眾急需什么，經(jīng)濟社會發(fā)展要求什么說得清清楚楚，使慈善事業(yè)的發(fā)展緊扣時代脈搏、沿著黨和政府指引的方向不斷前進。二是要用體現(xiàn)規(guī)范管理的重要舉措去主導和引導。比如，要建立健全慈善信息統(tǒng)計和發(fā)布制度，用全面、真實、準確的慈善信息引導社會輿論；要建立慈善表彰制度，及時表彰作出顯著貢獻的組織和人士，使社會學習效法有榜樣；對涉嫌違法違規(guī)的慈善組織、互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務平臺、慈善信托的委托人和受托人要及時進行調查處理，并將調查處理和法律責任追究情況公之于眾。通過獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣等舉措，助力形成有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的導向。三是要用建立健全相關機制和服務平臺去主導和引導。比如，要建立健全縣級以上統(tǒng)籌協(xié)調慈善工作機制，建立健全應急慈善協(xié)調機制，建立健全互聯(lián)網(wǎng)公開募捐服務平臺、統(tǒng)一的慈善信息平臺、個人求助網(wǎng)絡服務平臺，等等，通過建立健全相關機制和服務平臺，把能干什么、不能干什么說清楚，把各種主體的責任說清楚，推動形成良好的公益慈善生態(tài)環(huán)境。

三、堅持服務大局

我國的慈善組織和慈善活動不僅要守住遵規(guī)守法這個底線，更要對標對表經(jīng)濟社會發(fā)展大局和全局，更好服務大局和全局，這次修改后的慈善法進一步體現(xiàn)了這一制度安排。修改后的慈善法第八十三條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當將慈善事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，換句話說，慈善事業(yè)是經(jīng)濟社會發(fā)展的一個組成部分，開展慈善活動，不得違背社會公德，不得危害國家安全、損害社會公共利益和他人合法權益。同時，各種慈善力量還要在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中找到自己的位置、作出自己應有的貢獻。

堅持服務大局，就意味著我國的慈善力量只能是經(jīng)濟社會領域的建設力量而不能是破壞力量，只能是積極力量而不能是消極力量。堅持服務大局這一重要特色，從根本上說，是由包括慈善組織在內的我國各種慈善力量在政治認同、日常運作、實踐導向上與黨和政府的要求相契合、相一致這個深層邏輯所決定的。從政治認同看，各種慈善力量特別是慈善組織均在自己的章程中聲明接受中國共產(chǎn)黨的領導，接受并踐行社會主義核心價值觀。從日常運作看，各種慈善力量均接受政府及有關部門的統(tǒng)籌協(xié)調、監(jiān)督管理，著力在構建初次分配、再分配、第三次協(xié)調配套制度體系中發(fā)光發(fā)熱，通過發(fā)展慈善事業(yè)，促進社會資源和財富在不同群體之間的流動，以彌補市場失靈和政府不足；應急狀態(tài)下，積極在自然災害、突發(fā)公共事件應對中發(fā)揮重要作用。從實踐導向上看，各種慈善力量積極響應黨和政府的號召，特別是在脫貧攻堅過程中，大家都把參與脫貧攻堅看作是感黨恩、聽黨話、跟黨走的重要體現(xiàn)，看作是發(fā)揮慈善力量作用的重大機遇和舞臺，看作是推動慈善力量發(fā)展壯大的重要途徑，既量力而行、又盡力而為，作出了重要貢獻，受到了各方面好評。習近平總書記指出，建設富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族偉大復興，是鴉片戰(zhàn)爭以來中國人民最偉大的夢想，是中華民族的最高利益和根本利益；以中國式現(xiàn)代化推進強國建設、民族復興偉業(yè)，是新時代新征程黨和國家的中心任務，是新時代最大的政治。包括慈善組織在內的慈善力量，必須服務服從這個最高利益和根本利益，必須服務好這個中心任務和最大政治。

在慈善實踐中，發(fā)揮好服務大局這一重要特色作用，以慈善組織為代表的慈善力量還要做許多工作。一是要在樹牢服務大局意識上下功夫。要“關注黨中央在關心什么、強調什么，深刻領會什么是黨和國家最重要的利益、什么是最需要堅定維護的立場”；慈善組織想問題、作決策，要多打大算盤、算大賬，少打小算盤、算小賬，一切工作都要以貫徹落實黨中央決策部署為前提，善于把慈善工作融入黨和國家事業(yè)大棋局，做到既為一域爭光、更為全局添彩，不能為了局部利益損害全局利益、為了暫時利益損害根本利益和長遠利益。二是要在提高服務大局能力上下功夫。要按照慈善法和相關政策法規(guī)，建立健全法人治理結構，健全完善理事會制度，使每一個慈善組織都成為權責明確、運轉協(xié)調、制衡有效的法人主體。要建立健全財務管理、項目運作、成本控制等規(guī)章制度，防止不正常的關聯(lián)交易發(fā)生。要大力推進信息公開、信息披露，增進慈善活動透明度、誠信度，有效防范化解各類風險。三是要在找到服務大局有效辦法上下功夫。目前我國60歲以上老年人接近3億，殘疾人8500萬，未成年人2億多，在城鎮(zhèn)務工的農(nóng)民工2億多，做好濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、優(yōu)撫工作，滿足各類困難群體、特殊群體需求的任務仍然十分繁重；促進教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展的任務仍然十分繁重；防治環(huán)境污染和其他公害，保護和改善生態(tài)環(huán)境的任務仍然十分繁重。這就需要慈善力量特別是慈善組織心懷“國之大者”，積極對接鄉(xiāng)村振興、科教興國、新型工業(yè)化等戰(zhàn)略，與政府資源、市場力量相銜接，把慈善資源轉化為服務優(yōu)勢，在解決群眾急難愁盼問題上發(fā)揮應有作用。

四、堅持慈善目的實現(xiàn)途徑多樣性

堅持慈善目的實現(xiàn)途徑多樣性這一特色在修改后的慈善法里也體現(xiàn)得十分突出。比如，慈善組織的組織形式既可以是基金會，也可以是社會團體，還可以是社會服務機構；慈善組織募集財產(chǎn)活動時，既可以通過在公共場所設置募捐箱進行；也可以通過舉辦面向社會公眾的義演、義賽、義賣、義展、義拍、慈善晚會等形式進行，還可以通過廣播、電視、報刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體發(fā)布募捐信息形式進行；自然人、法人和非法人組織開展慈善捐贈，既可以通過慈善組織進行，也可以直接向受益人捐贈；慈善活動既可以以慈善捐贈形式進行，也可以用慈善信托方式體現(xiàn)，還可以用慈善服務形式實施；法律還支持慈善組織以外的其他組織開展力所能及的慈善活動，支持城鄉(xiāng)社區(qū)組織、單位在本社區(qū)、單位內部開展群眾性互助互濟活動；慈善法不僅支持常態(tài)化的慈善活動，也為應急狀態(tài)下的慈善活動提供了行為規(guī)范，同時，還把個人因疾病等原因導致家庭經(jīng)濟困難，向社會發(fā)布求助信息納入慈善法規(guī)制范圍。堅持慈善目的實現(xiàn)途徑的多樣性，向人們釋放了強烈信號：慈善為人民、人人可慈善。慈善為人民，就是要求我們永遠把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，通過發(fā)展慈善事業(yè)，協(xié)助解決人民群眾特別是困難群眾急難愁盼問題；人人可慈善，就是要求我們緊緊依靠人民群眾的力量來發(fā)展慈善事業(yè)，經(jīng)濟寬裕的人群可以多做些慈善捐贈、慈善信托，經(jīng)濟條件較弱的可以多做些慈善服務，在我們這么一個有著14億多人口的國家，每個人出一份力就能匯聚成排山倒海的磅礴力量。堅持慈善目的實現(xiàn)途徑多樣性，一定能夠帶來我國慈善事業(yè)的大發(fā)展。雖然我國14512家慈善組織的總資產(chǎn)才過2000億元，全國累計備案慈善信托合同共1727單、金額為69.2億元，但這僅僅是開始。即使如此，如果我們把城鄉(xiāng)社區(qū)組織、單位在本社區(qū)、單位內部開展的群眾性互助互濟活動的數(shù)據(jù)、慈善組織以外的其他組織開展的慈善活動數(shù)據(jù)、開展志愿服務的折算數(shù)據(jù)、個人求助的數(shù)據(jù)（有學者估算，從2015年到2023年，通過水滴籌、輕松籌、愛心籌、無憂籌等大病眾籌平臺為個人求助籌集的救助資金近1000億元）等都計算在內，我國慈善事業(yè)的成效是非常大的。我們要增強對我國慈善法律制度的自信心，充分認識到我國慈善法律制度是由我國的歷史文化、社會性質、經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的，不要看到別的國家有而我們沒有就簡單認為有缺陷，就要搬過來；或者看到我們有而別的國家沒有就簡單認為是多余的，要去除掉；或者簡單地對比慈善總量，得出誰多誰少的結論。

當前和今后要把這一優(yōu)勢發(fā)揮好還要做許多工作。一是要加強網(wǎng)絡慈善管理。無數(shù)事實反復證明，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)改變了我國公益慈善的傳統(tǒng)運作方式，既給人民群眾帶來了更多實惠，給老百姓帶來實實在在的幫助，也使人口眾多、幅員遼闊的中國迅速推進了人人可慈善，為解決社會問題、促進社會公平正義提供了全新方案。當然在發(fā)展過程中，也存在不和諧因素，比如，有的網(wǎng)絡平臺不遵守法律法規(guī)，規(guī)矩意識不強；有的慈善組織在網(wǎng)絡募捐中對捐贈人、捐贈財產(chǎn)不夠負責任；有的人混淆義利，以捐贈為名牟取私利；有的人不顧信譽，欺騙公眾、濫用愛心、滿足私欲。如此等等，都一定程度傷害了網(wǎng)絡慈善的形象和聲譽。我們要按照慈善法的要求，盡快整改網(wǎng)絡慈善領域存在的種種問題，讓網(wǎng)絡慈善發(fā)揮出更多正能量。二是要加強個人求助管理。個人求助以及個人求助網(wǎng)絡服務平臺的管理，既是我國慈善事業(yè)發(fā)展出現(xiàn)新的發(fā)展問題，也是一個需要解決的難點問題，更是一個廣大群眾關注的實際問題，這次修改后的慈善法在附則第一百二十四條里讓“個人求助以及從事個人求助網(wǎng)絡服務的平臺”正式登堂入室慈善法，是一個巨大進步，在慈善發(fā)展史上都具有里程碑意義。有關部門要盡快制定個人求助網(wǎng)絡服務平臺管理辦法，使之在解決困難群眾急難愁盼問題上發(fā)揮出更多更好作用。三是要發(fā)揮多種慈善形式的集成效益。慈善事業(yè)發(fā)展到今天，應當把這一問題擺上日程，著力加以解決。首先要把一個地區(qū)內有關需求及其體現(xiàn)形式（物資、資金、服務等）搞清楚，其次要把一個地區(qū)內有關慈善供給力量搞清楚（誰提供、提供什么等），然后把慈善資源與政府資源、市場資源以及其他社會資源進行銜接活動，這樣做既可以避免該幫扶的沒有幫扶，又可以避免幫扶上的重復疊加，實現(xiàn)慈善參與社會治理的精準化、精細化。

（作者系十四屆全國人大代表、全國人大社會建設委員會委員）